11月4日將正式退出《巴黎協定》 美為一己私利破壞國際法基本原則
□ 本報記者 趙陽 汪閩燕
11月4日，美國將正式退出《巴黎協定》，成為迄今為止唯一退出《巴黎協定》的締約方。《巴黎協定》凝聚了國際社會合作加強應對氣候變化挑戰的最大共識，豐富和發展了以《聯合國氣候變化框架公約》為基礎的國際氣候治理體系。
對於美方此舉，國際社會及國際法專家學者普遍認為，作為最先進的發達國家，特朗普政府為一己私利，極大地損害了全球環境治理的公平、效率和成效。
退出協定開環境“倒車”
《聯合國氣候變化框架公約》生效20多年來，在各方共同努力下，全球應對氣候變化工作取得積極進展。為加強公約的實施，2011年底至2015年，包括美國在內的各國，透過艱難談判，最終於2015年12月在法國巴黎達成了全面、均衡、有力度、有約束力的《巴黎協定》，成為全球氣候治理新的里程碑。2016年11月，協定透過不到一年、開放簽署剛滿半年即滿足生效條款要求，《巴黎協定》正式生效。
《巴黎協定》為2020年後全球合作應對氣候變化指明瞭方向，是近年來多邊主義重大成果中的“一顆璀璨明珠”。
美國是公約締約方。《巴黎協定》達成後，時任總統奧巴馬批准美國加入《巴黎協定》。但特朗普政府上臺以來，顛覆逆轉了奧巴馬政府時期氣候與環境友好型政策，開環境“倒車”，美應對氣候變化立場出現重大倒退。
2017年3月28日，特朗普政府簽署“促進能源獨立和經濟增長”行政命令，提出為促進美能源自主獨立、推動經濟和就業增長，應全面評估、調整和廢止美行政部門氣候變化政策舉措。
根據《紐約時報》2020年7月的一項統計，特朗普政府執政以來，直接或以其他方式撤銷了近70項重大環境政策，另外還有30多項處於撤銷進行中。特朗普政府視《巴黎協定》為“眼中釘、肉中刺”，屢次指責《巴黎協定》使美商界處於不利地位，揚言退約。
2017年6月1日，特朗普政府宣佈美退出《巴黎協定》，停止實施其“國家自主貢獻”，停止對綠色氣候基金捐資等出資義務。2019年11月4日，美國國務卿蓬佩奧宣告稱，美已通知聯合國，宣佈正式啟動退出《巴黎協定》的程式。蓬佩奧還在宣告中強調，美退約系因《巴黎協定》對美造成不公平的經濟負擔。按照《巴黎協定》退約條款規定，美將於2020年11月4日正式退出《巴黎協定》。
西安交通大學法學院副教授張生分析認為，如今在聯邦政府政策影響下，美國地方氣候政策也呈現出明顯的倒退之勢，主張積極應對氣候變化的地方政府數量不斷減少。這樣的倒退不僅影響了美國本土的氣候治理，也影響到其參與的雙邊多邊氣候合作和全球治理程序。
中國政法大學國際環境法研究中心主任林燦鈴教授在接受《法治日報》記者採訪時說，氣候變化問題不同於其他問題，這是一個複雜的全球性的關係人類整體存亡的重大國際環境問題。毫無疑問，無論是發達國家還是發展中國家，都希望解決好這個問題。但“當世界的主宰”或“做制定國際規則的主導者”一直是美國的夢想，如果它主導不了《巴黎協定》，就意欲退出、推倒重來。這是美國為達到目的的一貫伎倆。在應對環境問題上，美國退出《巴黎協定》顯示了一直以來奉行的環境單邊主義。
美不履約樹立“壞榜樣”
事實上，美退出《巴黎協定》遭到國際社會的一致反對。各國領導人和國際組織紛紛表態，對特朗普政府退約決定表示遺憾和失望。聯合國秘書長、《聯合國氣候變化框架公約》秘書處執行秘書、歐盟以及德國、法國、義大利、英國、墨西哥、加拿大、日本等均在特朗普政府宣佈退約後第一時間透過發言人表態、發表宣告、領導人致電等不同形式對美此舉表示遺憾。
針對美方宣稱願重新談判美加入協定條件等說法，各方均強調，《巴黎協定》已獲得廣泛支援，不可重開談判。與美悍然退約行徑截然相反，國際社會皆重申切實履行《巴黎協定》、加強全球氣候治理的堅定意願。
根據《聯合國氣候變化框架公約》第十二條及締約方大會決定的規定，作為發達國家締約方，美應每兩年提交一次應對氣候變化的“雙年報告”，每四年提交一次“國家資訊通報”。美連續三年拒絕提交相關履約進展報告，使國際社會無法全面瞭解美國內應對氣候變化行動和進展。自2018年起，美未能提交第三輪和第四輪“雙年報告”以及第七輪“國家資訊通報”，成為極少數未能履行資訊報告義務的發達國家之一。美的上述舉動再次為發達國家嚴格履行公約義務樹立了“壞榜樣”，持續向全球氣候治理注入“負能量”。
華東政法大學中國法治戰略研究中心副主任闕天舒教授說，從全球治理的層面來講，《巴黎協定》的簽署為全球氣候治理奠定了基本格局和堅實基礎，是促進全球氣候治理正義實現的重要實踐，美國的退出無疑公然違背了協定達成的氣候治理共識、推卸氣候治理的責任，會對全球氣候治理的發展和全球氣候治理正義的程序產生深遠影響。
闕天舒進一步指出，作為世界範圍內的科技強國和溫室氣體排放大國，美國此舉無疑為減少溫室氣體排放、治理氣候問題帶來了挑戰，加大了全球氣候治理難度。一方面，根據協定，發達國家本應實現在2020年之前每年提供資金1000億美元，在2020年之後每年提供不少於1000億美元。美國退出《巴黎協定》表明，這個世界第一大經濟體資金上的支援和幫助也就沒有了。同時，許多發展中國家的自主減排貢獻依賴的是發達國家的技術，美國的科技實力毋庸置疑，其退出不僅是資金缺口的增大，還有其減排技術的撤出。另一方面，美國本就是世界第二大溫室氣體排放國，在失去《巴黎協定》的束縛、增加對傳統能源的開發和使用後，會進一步加大氣候治理的壓力，實現協定確立的目標會更加艱難。因此，美國退出《巴黎協定》使得全球氣候治理的資金、技術挑戰增加，減排目標實現的難度加大。
對此，張生也認為，美國退出《巴黎協定》在較大程度上影響了國際氣候治理的格局，影響了全球減排和控溫目標的實現，未來世界氣候治理佈局和規劃存在許多不確定因素：第一，作為全球最大經濟體以及第二大溫室氣體排放國，美國不再履行自主減排承諾，將使減排國際行動大打折扣；第二，美國不再履行資金援助承諾，使得發達國家每年1000億美元的出資目標難以實現，增大了全球應對氣候變化資金的缺口，削弱了發展中國家應對氣候變化的能力，也會遲滯全球低碳技術的革新；第三，美國退約會降低各國參與國際氣候治理合作的信心，阻撓全球氣候治理的程序。
違反國際法基本原則
第二次世界大戰結束後，面對層出不窮的全球性問題，國際法成為全球治理的重要工具，而美國也曾在建立以《聯合國憲章》為核心的現代國際法體系中發揮過重要作用。
善意履行條約義務是國際法的一項重要基本原則，國家對條約義務的切實履行是遵守和執行國際法規則的核心。
根據《聯合國氣候變化框架公約》規定，美國作為締約方，應當採取措施限制溫室氣體排放，率先履行減排義務。然而，自1992年10月批約以來，美排放量仍持續快速增長，且增長趨勢保持了15年之久，直至2007年左右才達到排放峰值。2010年，美向公約秘書處通報，承諾到2020年將在2005年溫室氣體排放基礎上全經濟範圍減排17%。但根據美最新溫室氣體清單報告，截至2018年底，美溫室氣體排放量比2005年僅下降10.2%，勉強完成其減排目標的60%。2015年，奧巴馬政府提出新的氣候行動目標，承諾到2025年要在2005年溫室氣體排放基礎上排放下降26%至28%。特朗普政府已於2017年6月宣佈拒不履行以上目標，擅自毀諾。
林燦鈴說，應對氣候變化是人類社會發展程序中面對的一個極其嚴峻的課題，成為當今國際關係的博弈點，是國際立法的一個焦點和重點問題。在應對氣候變化這一關乎人類存亡的課題上存在的最大問題就是相關立法缺乏追責機制，從《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》再到如今的《巴黎協定》，都存在這個問題。
“美國的退出會產生不利影響，它的利益同盟者受其羈絆肯定會有所顧忌而放慢腳步，同時也會對某些國家應對氣候變化的積極性產生不利影響，客觀上減緩‘應對氣候變化國際立法’程序。”林燦鈴說。
張生說，從更廣泛的層面看，美國單方退出國際條約，對國際法律關係的穩定性造成極大的負面影響，並損害國際社會透過締結協定應對重大國際問題的合作與努力。自特朗普上任以來，“美國優先”成為施政的核心，在對外關係上，特朗普政府奉行單邊主義、孤立主義和保護主義。在這樣的理念影響下，美國政府對相關國際法規則在很大程度上採取懷疑、忽視甚至是完全踐踏的態度，突出體現為頻繁退約和退群，對二戰以來形成的多邊國際經貿法律體制造成極大的衝擊，也給全球化帶來極大的不確定性。
製圖/李曉軍