瞭望 | 資源枯竭型城市如何迎來新生
徐州潘安湖國家溼地公園的潘安水鎮（2019 年 4 月 3 日攝）。徐州市努力踐行新發展理念，迎來由“黑”變“綠”的生態逆轉 李響攝 / 本刊
資源型地區的轉型發展是一個世界性的難題，我國資源枯竭型城市轉型取得了階段性成果，但仍處於爬坡過坎的關鍵階段
將產業結構最佳化升級作為形成轉型動力的重中之重，努力培育新興產業，實現新舊動能轉換，走出一條結構持續最佳化的轉型之路
文 | 盧偉 李曉琳
資源枯竭型城市，是指礦產資源開發進入後期、晚期或末期階段，其累計採出儲量已達到可採儲量70%以上的城市。
作為基礎能源和重要原材料供應地，資源枯竭型城市為社會經濟發展作出貢獻的同時，也不得不面對隨之而來的資源枯竭、生態環境惡化、經濟衰退等壓力。
2001年，國務院批准在遼寧省阜新市開展全國首個資源枯竭型城市經濟轉型試點。2008～2010年，國家分三批界定了全國69個資源枯竭型城市，涉及煤炭、油氣、金屬、非金屬、森工等不同資源領域，初步明確了支援資源枯竭型城市轉型發展的政策框架。
黨的十八大以來，在各方面共同努力下，協調配合、上下聯動、齊抓共管的資源枯竭型城市轉型發展體制機制不斷健全、政策框架逐步完善、工作合力不斷增強，各地紮實推進最佳化經濟結構、治理生態環境、保障改善民生等重點任務，轉型工作取得重要階段性成果。
強舉措 轉型不斷提速
加快完善政策體系構建。黨的十八大以來，國家支援資源枯竭型城市轉型發展的相關政策體系不斷完善。2013年11月，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，首次明確界定了全國262個資源型城市，並劃分成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，確立了統籌協調，分類指導的政策框架，資源枯竭型城市作為資源型城市的重要類別納入到資源型城市的系統政策體系之中。隨後，《關於加快推進採煤沉陷區綜合治理的意見》《獨立工礦區改造搬遷總體方案》等細分領域檔案出臺，為資源枯竭型城市解決歷史遺留問題提供了支援。進入“十四五”時期，以推進資源型地區高質量發展為主題，政策體系加快完善。2021年，《“十四五”特殊型別地區振興發展規劃》《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》等檔案出臺，明確“十四五”時期繼續支援資源枯竭地區可持續發展，強調資源枯竭地區首先要解決好民生問題，保障好睏難群眾生活，大力培育接續替代產業，不斷增強轉型發展的協調性和平衡性。
不斷健全體制機制保障。加大精準扶持力度和建立長效機制同步推進，不斷增強對資源枯竭型城市轉型體制機制保障的精準性和有效性。發揮好政府的引導和支援作用，中央財政轉移支付加大支援力度，中央財政累計安排資源枯竭型城市財力性轉移支付資金約2100億元，年度轉移支付規模從最初的8億多元增長到目前超過200億元。“十三五”期間，國家發改委累計安排中央預算內投資約170億元支援實施採煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程。中央財政轉移支付對幫助資源枯竭型城市解決歷史遺留問題、增強轉型發展內生動力發揮了重要作用。著眼長遠，逐步建立長效機制，如探索健全資源性產品價格形成機制、落實接續替代產業扶持機制、健全資源開發補償機制等，為資源枯竭型城市轉型形成內生動力創造制度條件。
持續凝聚各方工作合力。近年來，國務院有關部門和單位按照職責分工，加強統籌協調，出臺財稅、金融、土地、生態、產業等政策給予積極支援，及時解決資源型地區轉型發展中遇到的困難和問題。有關省份研究制定省級方案，出臺配套政策措施，調動各方力量，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，積極吸引各類主體，特別是優質企業主體參與到資源枯竭型城市轉型發展中來，形成可持續發展的源頭活水。
見真效 實現鳳凰涅槃
在各級政府、各地區、各部門共同努力下，一些資源枯竭型城市面臨的產業衰退、群體性失業等長期制約轉型發展的歷史遺留問題得到有效化解，以四川省瀘州市、安徽省銅陵市、湖北省黃石市等為代表的一批城市努力轉型突圍，培育接續替代產業已見成效，新的經濟增長點正在形成，生態環境、民生福祉得到極大改善，實現鳳凰涅槃，走上高質量發展的新軌道。
產業結構最佳化，內生動力增強。堅定不移地將產業結構最佳化升級作為形成轉型動力的重中之重，加快淘汰落後產能，推動傳統產業升級，努力培育新興產業，實現新舊動能轉換，走出一條結構持續最佳化的轉型之路。四川瀘州市在轉型中接續動能，白酒產業營業收入突破千億，電子資訊、現代醫藥、紡織新材料、綠色建材等產業加快培育，2021年瀘州實現地區生產總值2406.1億元、增長8.5%，總量居全省第6位，增速居第5位，穩居全省“第一梯隊”。湖北黃石市滾動實施百企技改計劃，總投資超過1000億元推動傳統產業轉型升級，強化創新引領，規上製造業研發機構覆蓋率接近80%，電子資訊產業年均增長30%以上，建成全國第三大印製電路板聚集區。安徽省銅陵市大力發展半導體、新材料等新興產業，“十三五”期間高新技術企業數量增長約75%，銅基新材料產值佔銅產業比重接近60%，先進結構材料產業叢集入列國家首批戰略性新興產業叢集。
生態環境改善，綠水青山再現。堅持生態優先、綠色發展理念，緊盯生態環境短板，大力實施生態修復和環境綜合治理，汙水處理、工業固體廢物綜合利用能力不斷提升，空氣質量不斷最佳化，礦山環境治理成效顯著，城市形象從“灰色”變為“青綠”。江西景德鎮市以打好汙染防治攻堅戰為抓手，著力推進生態環境治理體系和治理能力現代化，獲評第三批國家生態文明建設示範市，2021年全市優良天數比例99.5%、飲用水水源地水質達標率100%，均排在全省首位。江蘇徐州賈汪區利用採煤沉陷區建設溼地景觀1.5萬畝，再造耕地7萬餘畝，全區森林覆蓋率從15%提高到30%以上，積極開展河湖治理，重現綠水繞城、人水相親的和諧人居環境，實現了工礦型城鎮向宜居型城區的轉變。
民生短板補齊，幸福感提升。堅持以人民為中心的發展思想，補短板、還欠賬、惠民生，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，全力以赴促進共享發展，人民生活質量持續改善，轉型發展成果惠及廣大人民群眾。山東棗莊市持續加大民生投入，重點解決居民就業創業、學校建設、棚戶區改造等民生問題。“十三五”期間，民生支出累計完成969億元，是“十二五”時期的1.4倍，城鎮、農村居民人均可支配收入年均分別增長6.4%和8%。河南濮陽市民生支出佔一般公共預算支出的80%左右，實施棚戶區改造面積1200餘萬平方米，教育、醫療等民生工程紮實推進，城鄉居民人均可支配收入提前一年實現較2010年翻一番的目標。
2021 年 8 月 7 日，安徽省淮北市高新技術產業開發區，工人在一家鋰電池生產企業的車間內作業 萬善朝攝 / 本刊
聚合力 實現高質量發展
資源型地區的轉型發展是一個世界性的難題，需要長期的歷史過程。當前，我國資源枯竭型城市轉型取得了階段性成果，但仍處於爬坡過坎的關鍵階段，面臨多方面問題和挑戰，如轉型發展動力不足，部分城市人口持續外流。部分城市交通、市政和公共服務設施難以滿足人民群眾需求。部分領域還未形成可持續發展長效機制。傳統高碳路徑依賴強轉型難，“雙碳”戰略壓力大，等等。
推動資源枯竭型城市可持續、高質量發展對於實現我國區域協調發展和整體邁向現代化具有重要意義。應不斷最佳化產業結構，提升城市品質，加大政策扶持，持續增強推動資源枯竭型城市綠色低碳發展的內生髮展動力，為其邁向現代化奠定堅實基礎。
一是加大創新開放力度，實現由資源驅動向創新驅動、開放驅動轉型。支援有條件的城市參與國家重大科技基礎設施建設，建設成果轉化和產業化基地。鼓勵資源枯竭型城市與高等院校、科研院所聯合建設科研創新平臺，以及技術研發中心、產業研究院、中試基地等新型研發機構，引進和培養一批創新型技能型人才和團隊，形成研究中心—實驗室—科技型孵化企業—產業化公司的運營發展服務模式，探索建立“財政資金引導+社會資本參與+金融保險機構”多元化創新研發投入保障機制。加大對外通道建設力度，支援積極融入長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，推動與周邊中心城市、省會城市的合作，加強跨區域產業合作園區建設，探索“飛地經濟”發展模式。加快融入共建“一帶一路”，培育跨境資源能源貿易產業，以市場為導向開展資源能源國際產能合作，建設境外資源能源開發基地。
二是重點提升產業發展質量，實現產業綠色化、迴圈化、低碳化轉型。高起點佈局資源型相關產業，鼓勵資源類企業進行低碳化、綠色化、智慧化技術改造和升級，加快淘汰落後產能，構建制造業產品全生命週期綠色管理體系，鼓勵廢棄物減量、資源化利用和無害化處置。培育工業網際網路生態體系，著力推動工業網際網路與傳統產業深度融合，以“工業大腦”助推企業數字化轉型。支援在有條件的城市打造產業鏈完整、特色鮮明、主業突出的資源精深加工產業基地。完善資源型產業退出機制，處理好過剩產能和“殭屍企業”等歷史遺留問題。培育壯大優勢替代產業，在有條件的城市發展風電、光伏發電、生物質能等新能源產業，因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及採煤沉陷區、露天礦排土場、關停礦區建設風電光伏發電基地。支援發展生物醫藥、新一代資訊科技、裝備製造、節能環保等新興產業。建設各類資源產品、重要工業產品和商貿產品區域性物流中心，積極發展資源型產業託管服務、工程和管理諮詢等服務業。
三是不斷完善城市設施和功能，實現城市智慧化、生態化和韌性轉型。推動城市空間結構最佳化、功能完善和品質提升，把產業轉型升級和促進城市更新改造有機結合、同步謀劃，使礦城合一的城市形態轉變為功能綜合的城市形態。積極推進資源枯竭型城市老城區、城區老工業區、獨立工礦區改造，鼓勵與央企合作推進企業搬遷和轉型升級。加大交通基礎設施和供水供氣、垃圾汙水等公共服務設施建設投入力度，逐步嵌入教育、體育以及文化等社會性基礎設施，營造城市生活和教育的良好環境。依託人工智慧、5G、大資料等構建城市交通智慧大腦，推動城市治理精細化轉型。深入開展城鄉大氣、水、土壤等汙染綜合治理，加強退出礦區、歷史遺留礦山生態修復和尾礦庫綜合治理，規範推進工礦廢棄地、採煤塌陷地復墾利用。建設城市生態綠色廊道並完善綠地系統。開展城市靜脈產業基地建設，推動城市典型廢棄物的集聚化、協同化處理。不斷提高政府宏觀調控和資源配置科學性，加大應急公共設施建設投入力度，提升資源枯竭型城市應對經濟風險、自然風險、衛生風險以及社會風險等的防禦能力。
四是深入推進改革攻堅，實現管理體制和發展環境市場化、便利化、現代化轉型。深化國有資源管理體制、國有企業產權制度等重大改革。進一步完善國有企業法人治理結構，按照現代企業制度規範執行。積極引進國內外戰略投資者實施併購重組，實現國有企業產權結構的多元化和合理化。進一步深化企業分配、用工以及人事制度改革。
五是著力夯實政策體系，形成推動資源枯竭型城市高質量發展的強大動力。繼續透過轉移支付對資源枯竭型城市等相關地區予以支援。健全資源性產品價格形成機制、資源開發補償和利益分配共享機制。完善衰退產業財政援助機制，設立產業退出準備金，解決破產企業失業職工的安置和社會保障問題。採取債轉股、債權股權回購、回購資金補貼等方式，對資源枯竭型城市國有企業的不良貸款給予支援。在防範信貸風險的前提下，引導和鼓勵金融機構加大對資源枯竭型城市高質量發展的信貸支援力度。探索設立城市轉型基金或產業扶持基金，推廣非金融企業債務融資工具，引導和推動接續替代產業發展壯大。賦予國有商業銀行分支機構更大的經營自主權，放寬金融風險容忍度，積極開展符合接續替代產業發展需求的諸如倉單質押貸款、股權質押貸款等產品。適度放寬資源枯竭型城市企業上市融資和發行企業債券條件。在創業經費資助、住房安置、配偶就業、子女入學等方面加大對創業創新人才的支援力度。（作者單位：國家發改委國土開發與地區經濟研究所）■