□ 本報記者 萬靜
近日，市場監管總局釋出公告，對《食品經營許可管理辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）公開徵求意見，這是自2015年《食品經營許可管理辦法》實施以來的第二次修訂。
本次修訂主要有9大變化，其中包括簡化食品經營許可申請、壓縮辦理時限、細化許可類目、加大超範圍經營等處罰力度。值得注意的是，在修訂說明中，市場監管總局還特別回應了系統內徵求意見時分歧較大的問題“餐飲服務管理公司納入許可範疇”。
持續推進簡政放權
不斷最佳化營商環境
全面最佳化和推進“放管服”改革，是《徵求意見稿》投注在食品經營許可管理的主題思路。2018年10月，國務院印發《關於在全國推開“證照分離”改革的通知》，對食品經營許可提出“推廣網上業務辦理、壓縮審批時限、精簡審批材料”等具體改革要求。2019年5月，《中共中央 國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》要求，“深化食品生產經營許可改革，最佳化許可程式，實現全程電子化”。
“修訂《食品經營許可管理辦法》是響應黨中央、國務院全面深化改革的必然要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視‘放管服’改革，持續推進簡政放權、放管結合、最佳化政府服務向縱深發展，不斷最佳化營商環境。為深入貫徹落實黨中央、國務院檔案關於食品經營許可改革要求，推進國家治理體系和治理能力現代化，有必要及時修訂《食品經營許可管理辦法》。”市場監管總局食品經營司相關負責人介紹了此次修法的背景。
為此，《徵求意見稿》重點表現了食品經營許可的“放管服”思路：
一是簡化食品經營許可申請材料。其中包括新申辦食品經營許可時，對營業執照或者其他主體資格證明等檔案能實現網上核驗的，不再提供影印件；許可證遺失補辦時，可以提交遺失宣告代替原遺失公告，進一步減輕申請人負擔。
二是壓縮食品經營許可辦理時限。這是近年來各地普遍實施的一項便利措施，值得注意的是，《徵求意見稿》擬將現行《食品經營許可管理辦法》中食品經營許可辦理時限大為縮減。其一，將許可部門作出行政許可決定的時限壓縮至10個工作日，因特殊原因需要延長期限的，經本行政機關負責人批准，可以延長5個工作日。其二，將許可部門發放食品經營許可證的時限壓縮至5個工作日內。
三是推進食品經營許可資訊化建設。《徵求意見稿》提出食品經營許可全程電子化的工作要求和努力方向，要求縣級以上地方市場監管部門推進食品經營許可資訊化建設，逐步實施許可申請、受理、審查、發證、查詢等全流程網上辦理，發放食品經營許可電子證書，並在本機關官方網站公開食品經營許可事項，以及食品經營許可資訊資料，透過讓資料多跑路，進一步提升食品經營許可工作效能。
《徵求意見稿》擬新增5類無需取得許可的情形。它們分別是在現行《食品經營許可管理辦法》基礎上，明確已取得食品生產許可證的企業銷售自產的食品、銷售食用農產品、已取得食品經營許可的主店附近開設的甜品站、已取得食品生產經營許可證在展銷會等臨時交易場所銷售食品以及醫療機構、藥品零售企業銷售特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品等5類情形，可不用取得食品經營許可。
此外，《徵求意見稿》還提出實行部分許可告知承諾制，即對僅申請預包裝食品銷售專案的新辦許可、經營條件未發生變化且經營專案減項或未發生變化的變更或延續許可等3類情形，實行告知承諾制，即食品經營者提交的申請材料齊全、符合法定形式，不再進行現場核查，直接向申請人發放食品經營許可證。同時，《徵求意見稿》鼓勵各地結合本地實際，在保障食品安全的前提下，對風險程度較低的，探索擴大推行告知承諾制的範圍。
北京大學法學院教授王錫鋅指出，取消食品經營許可專案，取消的僅是行政審批專案的審批行為，意味著市場放開或市場的門檻放寬，拆掉了市場的“籬笆牆”。當事人對該項工作（事項、行為、資格資質認可）不需要申請審批，直接就可以“進門”，靠市場調節，依靠行業自律。這並非是取消該項工作，也並不是該項工作不存在了，更不是取消監管責任。取消行政審批後，要透過改進管理辦法和制定相關措施，把應該管的事管住管好。
調整食品經營專案
適應經濟發展實際
“修訂《食品經營許可管理辦法》是順應食品經營領域發展的必然要求。”市場監管總局食品經營司相關負責人說。
近年來，食品經營領域發展迅速，新興業態不斷湧現，新型經營模式層出不窮，食品經營顯示出與“網際網路+”深度融合趨勢。同時，新型技術發展進一步助推食品經營模式多樣化。如何以保障食品安全為前提，助力新業態、新模式、新技術健康發展，對食品經營許可管理提出了更高要求。為適應經濟社會發展實際，有必要對《食品經營許可管理辦法》及時進行修訂，特別是需要調整食品經營專案，進一步細化經營專案類別。
《徵求意見稿》擬規定，在熱食類、冷食類、生食類食品經營專案的基礎上，增加簡單製售分類。第一，針對簡單製售類專案風險相對較低的特點，進一步細化食品經營專案類別，便於在保障食品安全的前提下，實施食品安全風險分級分類管理，適當簡化簡單製售類專案審查要求。第二，增加半成品製售專案，明確半成品定義，規定半成品製售僅限中央廚房申請。第三，刪除糕點類食品製售、自制飲品製售，將其按照加工工藝分別歸入熱食類食品製售或冷食類食品製售的範疇。第四，明確散裝食品銷售中的散裝熟食銷售、冷食類食品製售中的冷加工糕點製售和現榨果蔬汁製售應在經營專案後以括號列出。
市場監管總局食品經營司相關負責人介紹，修訂《食品經營許可管理辦法》是適應基層監管需求的需要。現行《食品經營許可管理辦法》對規範食品經營活動，保障食品安全發揮了重要作用，食品經營安全整體水平得到提升，經營主體責任得到有效落實。《食品經營許可管理辦法》實施5年來，在日常許可工作中發現一些問題，如許可登出機制不夠細化等。
此次《徵求意見稿》完善了食品經營許可登出機制。它進一步明確適用於食品經營者主動登出食品經營許可的4類情形。增加食品經營者不再從事食品經營活動且未辦理登出手續的，市場監管部門依職權登出的程式規定，便於基層監管部門及時清理“殭屍戶”，旨在提升許可資料與實際經營情況的一致性。
主動回應爭議問題
放管結合最佳化服務
關於餐飲服務管理公司是否需要取得食品經營許可的問題，在前期書面調研及市場監管系統內部徵求意見過程中，多地市場監管部門存在較大分歧。
部分地方認為餐飲服務管理公司本身不從事餐飲服務經營活動，僅提供運營管理、食品貯存運輸等服務，不屬於食品安全法規定的“食品經營”範疇，所以不需要取得經營許可；部分地方認為餐飲服務管理公司實際參與餐飲服務經營活動，對食品安全要求更嚴格，應當取得經營許可。
《徵求意見稿》將餐飲服務管理公司納入許可範疇，主要考慮到兩個方面的因素，一是《食品安全法實施條例》已明確，承包經營單位食堂的，應當依法取得食品經營許可；二是餐飲服務管理公司以承包食堂、提供服務等方式經營，既是餐飲服務的實際經營者，更是食品安全主體責任的直接落實者，應當承擔相應食品安全責任。
據此，《徵求意見稿》明確餐飲服務管理公司定義，增加主體業態後的標註要求。同時，援引《食品安全法實施條例》規定，明確承包經營單位食堂的，應當具有食品經營許可，且食品經營專案應當涵蓋擬承包經營食堂的食品經營專案。
目前國家正在推行的食品經營許可改革，具體包括深入貫徹落實國務院“放管服”改革要求，在保障食品安全的前提下，進一步最佳化食品經營許可條件、簡化許可流程、縮短許可時限，加快推行電子化審批，不斷完善許可工作體系，持續提升食品經營許可工作便利化、智慧化水平。
中南財經政法大學教授戚建剛認為，“放管服”改革就是要重塑政府與市場關係，一方面，透過簡政放權把不該由政府管理的事項交給市場、企業和個人，凡是市場機制能自主調節的就讓市場來調節，凡是企業能幹的就讓企業幹；另一方面，透過放管結合、最佳化服務，把該由政府管的事管好管住，在強化市場監管，促進公平競爭，維護市場秩序，最佳化政務服務、彌補市場失靈等方面發揮積極作用，從而使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，重塑政府與市場的關係。