【文/苏米特·甘谷利 译/观察者网由冠群】
今年6月，在边界未定的拉达克东部加勒万河谷，中印两国士兵爆发了一场暴力冲突。至少有20名印度士兵以及数量不详的中国士兵丧生，这是自1975年以来两国首次爆发导致死亡的冲突。
新德里和北京现在正时断时续的缓和紧张态势。就在双方谋求在两国边界恢复表面正常状态之时，有一个关键问题仍使人迷惑不解：为何印度安全机构似乎被中国蒙蔽了双眼？实际上，拉达克地区的地方官员多年来一直在发出警报，这一事实证明新德里的情报收集和风险评估体系已经彻底崩溃。
这已经不是第一次了。印度似乎没有从以往的情报失误中吸取重要教训。
20世纪50年代末，在中印两国军队发生小规模冲突后，中国对双方有争议的大片边境土地提出了主权要求。作为回应，新德里实施了所谓的“前进”政策，向这些地区派遣了多只轻步兵分队，以维护印度对有争议地区的控制权。
但是，由于没有足够的火力和后勤支持，这项政策产生了灾难性后果：1962年10月，当身经百战的中国人民解放军大举进攻时，这一战略被证明是不必要的挑衅。印度军队虽然表现英勇，但在攻击前就已溃不成军。在战争达到高峰时，面对推进的中国军队，印度东北部城镇提斯普尔不得不疏散本地居民。
当时在拉达克加勒万河谷，中国军队也轻而易举地占领了印军阵地，控制了整个河谷。在展示了必要时有能力碾压印度军队后，中国在爆发冲突的下一个月宣布单方面停火，并从加勒万河谷的大部分地区以及其他地区撤军。但它仍继续控制着阿克塞钦高原的大部分土地，这片土地的面积与瑞士大致相当。
印度的决策者怎么能允许如此严重的判断失误出现呢？这些失误源于印度安全机构的结构性问题：当时印度顶尖情报机构——情报局（Intelligence Bureau）同时负责情报的收集、整理和评估。这是一个有缺陷的系统，因为没有外部机构对其结论进行有意义的审查，以便发现其情报来源和分析推理过程中的弱点。
更糟糕的是，没有法律规定议会对情报机构行使监督权，而这在很多国家本是常见的重要环节。同时，情报局也缺乏资源，其大多数时候是被排除在印度决策体系之外。由于当时该局急于支持一项旨在限制国防开支的政策，它向决策者们淡化了中国迫在眉睫的进攻风险，导致他们继续施行其“前进”政策，并对中国日益增长的威胁置之不理。结果不出所料，在中国发起进攻后，印度发现自己面对中国的攻击毫无准备。
1962年的军事溃败给印度敲响了沉重的警钟。新德里开始推行一项重要的军事现代化计划。作为扩军计划的一部分，印度批准建设10个新的山地作战师。并通过新设立一个重点收集外国情报的安全总局（Directorate General of Security）来改进其情报收集系统。
有了这些改进，印度就能更好地应对新威胁。例如，1965年，当巴基斯坦试图派遣特务渗透印控克什米尔地区时，印军已做好了轻松应对的准备：军方封锁了有争议的边界地区，这一行动使巴基斯坦无法在当年晚些时候通过发动所谓的“大满贯行动”来闪击印度，夺取印度领土。巴基斯坦为实施此次行动投入了巨大力量，却最终无法突破严阵以待的印军防线，从而为印军在旁遮普跨越边界进行反击创造了机会，印军甚至还一度威胁到巴基斯坦的主要城市拉合尔。尽管这场战争最终以两军陷入僵持草草收场，但印军表现已明显比1962年更令人印象深刻。
但印军并没有与时俱进。1999年，当巴基斯坦跨过所谓的实际控制线入侵印度时，当时还未大规模扩充军备的印军却在打盹。同年5月3日，一个印度牧羊人通知当地政府，他看到了一些似乎是越境入侵的行为。但奇怪的是，印度军方和情报机构并未重视这次和其他几次来自当地人的警告，从而让伊斯兰堡在当地站稳了脚跟。
巴基斯坦的进攻动用了大约2000名士兵，他们占领了印度领土内一块长达62英里，深达6英里的土地。这是一次大规模的入侵，印度军队不得不呼叫空中支援来把入侵者从他们占领的制高点赶走。但空军的介入也发生了延误：陆军花了很长时间才向空军传递了情报，这反过来延缓了空军反应的速度。
这次冲突结束后，印度成立了卡吉尔冲突审查委员会（Kargil Review Committee），审查冲突的起因和印度做出的反应。其审查结果之一是没有“组织机制负责在（情报）机构和各层级情报使用者之间进行协调或以目标为导向进行互动”，也没有“向各个机构分配任务的机制，并负责监督他们的表现，审查他们的记录，以评估他们的工作质量。”
这一审查结果导致印度又成立了两个新的情报机关：国防情报局（Defence Intelligence Agency）和国家技术研究组织（National Technical Research Organisation），以协调各机构之间的关系。
然而，卡吉尔冲突报告中指出的一个核心问题至今仍未得到解决：需要一个严格的中心整合机构来协调处理情报调查结果，并能适应通常是快速发展的危机形势，迅速向决策者出具得出统一结论的情报报告。（英国联合情报委员会和美国国家情报总监办公室就是这一中心机构的实例。）印度缺少这样一个中心机构将导致各机构间信息交流不畅，决策者无法获得经过妥善处理（评估并结合具体形势）的情报，各机构也无法有效协调配合来及时应对新出现的威胁。
一个支离破碎的印度情报系统似乎为中国提供了一个关键的时间窗口，使中国能够从一开始就向发生冲突的拉达克地区调遣军队。实际上，印度在其边境地区拥有相对中国的军事优势，这使得北京只有一条途径来创造局部的军力优势：战术欺骗。今年也是如此。中国军队从1月份开始在印度边境附近举行大规模军事演习，以分散印度注意力，随后就将部队转移到了拉达克地区。如此重大的中国军事行动理应得到印度情报部门非比寻常的严密监测和跨机构评估。
然而实际上，个别机构确实在2月和3月报告了中国向拉达克地区派遣军队这一可疑动向，但这些情报显然没有送到印度最高决策者的手上，至少在某种程度上没有充分表达出此一事件所具有的紧迫性。由于这一失误，中国军队进驻拉达克地区，切断了印度边境巡逻哨所之间的联系，并封锁了连接各个山区的重要道路。
当印度军队收到有关中国军队进驻的准确情报时，他们唯一现实的反应就是从该地区首府列城紧急出兵。如果是在一个更有效的国家情报系统辅助下，印度军队本可以事先得到足够的预警，以便在中国军队试图进驻时就及时到位阻止他们。而现在则相反，他们不得不奋起直追来阻止中国进一步向前推进，而中国军队却获得了在其所占土地上巩固立足点的机会。
与印度国家安全体系中其他棘手的问题一样，这些情报失误接连不断，原因是印度情报机构没有获得足够的支持来进行必要的改革。每次出现重大情报失误后，都会有报告出台，比如在卡吉尔战争后或2008孟买恐袭案发生后，但这些报告提出的改革意见只得到了部分落实。在一个总理不关注就没有改革会发生的政治体系中，创建一个更加集中和严格的情报系统就需要总理办公室花费有限的时间和精力来处理不同情报机构的官僚利益，而所获政治收益却微不足道。
现在的问题是，新德里是否会承认，它在今年经历了一次情报失误，尤其是考虑到纳伦德拉·莫迪领导的政府一直希望为自己打造一个强大的形象。即使印度要进行一次官方审查，以确定其情报系统的缺点，它也很可能只会给出此前这类审查已给出的建议：加强议会对情报部门的监督，通过认真检查来提高情报部门的工作表现；设立国家情报总监以确保各部门及时提供情报供政治决策者参考。
然而，在印度以总理为中心的政治体制下，这两项改革都需要总理莫迪承认情报系统具有这样的漏洞并有政治意愿进行改革。考虑到莫迪对此次危机的最初反应是否认发生了任何入侵，而且现在印度媒体关注的焦点也转移到了日益恶化的疫情形势上，对印度情报系统进行这样的改革是不大可能的。
（观察者网由冠群译自美国《外交政策》）
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