□ 本报记者 陈 磊
□ 本报见习记者 刘紫薇
10月8日，住房和城乡建设部在官网上对湖北省荆州市巨型关公雕像项目和贵州省独山县水司楼项目有关问题进行通报。
《法治日报》记者梳理发现，近年来，地方政府建设此类项目现象并非个例，一些地方甚至被认定为建设政绩工程、形象工程，受到国务院办公厅督查室或住房和城乡建设部通报。
根据预算法等法律法规的规定，一个地方行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况，包括一个地方行政区域内的经济、教育、文化等重大事项，须受地方权力机关的审查、批准、监督。
接受《法治日报》记者采访的专家称，地方政府上马这些政绩工程、形象工程，原因之一恰是在于预算法等法律法规在实践中并没有得到有效实施，特别是地方权力机关的预算审查监督不力，预算法治建设任重道远。
贪图政绩盲目举债
滥建文化地标工程
公开资料显示，巨型关公雕像位于荆州市重点文化旅游项目关公义园之内。2014年2月，关公义园破土动工，总占地面积228亩，包括一座关公雕像、两个体验中心等，项目投资15亿元，2016年6月建成并对外开放，被称为“荆州旅游的新地标”。
住房和城乡建设部通报称，荆州市在古城历史城区范围内建设的巨型关公雕像，高达57.3米，违反了经批准的《荆州历史文化名城保护规划》有关规定，破坏了古城风貌和历史文脉。
水司楼位于贵州省黔南布依族苗族自治州独山县北边，2016年9月开工兴建，占地面积5900平方米，总建筑面积60000平方米，楼高99.9米，为24层大型全木质框架榫卯结构建筑，被称为“天下第一水司楼”。
2020年7月，黔南州政府新闻办公室发布通报称，独山县原县委书记潘志立政绩观出现严重偏差，在缺乏调研、论证的情况下，急功近利，盲目融资举债用于毋敛古城、水司楼、赛马场等政绩工程、形象工程建设，导致新开工项目数量迅速扩张，地方债务规模过大、债务风险突出，有的工程成为烂尾工程。
截至2020年6月末，独山县政府债务余额135.68亿元。此前，2019年3月，潘志立已被纪检监察机关审查调查，2020年4月一审被判处有期徒刑12年。
住房和城乡建设部通报称，独山县在影山镇净心谷景区内建设的水司楼，建筑高达99.9米，投资高达2.56亿元，存在脱离实际、滥建“文化地标”、破坏自然景观风貌等问题。
通报还称，各地要从通报的两个典型案例中吸取教训，切实在城乡建设中延续历史文脉、塑造特色风貌、展现时代精神。
对此，中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文在接受《法治日报》记者采访时称，这些地方虽然建设的是文化项目，但由于超标滥建被认定为形象工程，就背离了财政职能的要求。
施正文认为，从预算法的角度看，财政资金是要保证政府提供基本的公共服务和公务物品，同时在程序上要经过预算程序才能花出去，但根据住房和城乡建设部的通报，这些项目的建设显然异化成地方领导干部个人的形象工程或政绩工程，超出了财政支出的范畴，实际上是为了追求领导人的个人利益。
预算法第十二条规定，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则；第三十七条规定，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。
“应当说，这种华而不实的现象显然不符合预算法的要求，背离了公共财政的性质和目的，财政支出必须优先保证基本公共服务的合理需求。”施正文称。
中国社科院财税法案例研究中心主任、中国社科院财经战略研究院副研究员滕祥志告诉《法治日报》记者，这种现象产生的一个根源是，在地方政府市场主体化背景下，地方集投资需求、民生需求、经济发展需求和公共服务需求于一身，但地方的财政收入并不能满足这些需求，由此产生财政资金缺口。
“旧预算法对地方举债有明文禁止，由此导致法律规则与实际运行逻辑之间的不协调，这就是制度错配，预算法由此需要做出调试和回应。此外，还存在时间错配和空间错配问题。如果一个良好盈利预期的项目与其举债的还款期限错配，会产生债务问题；地方政府公共服务对象的流动迁移，会产生空间错配”，滕祥志认为。
在滕祥志看来，地方作为制度错配下的行为主体，就会采取一些变通性的措施绕过这些规则，反过来导致预算法相关规则的落空，预算制度跟实践脱节，说白了也就是预算制度和实践不匹配。对此，2018年新修订的预算法做出规则回应，对于地方债务既要小心开闸，又要有严格约束和规制。
地方债务居高不下
预算法治任重道远
实际上，这种现象并非个例。
2019年1月，住房和城乡建设部曾就甘肃省榆中县北入口环境整治项目和陕西省韩城市西禹高速韩城出入口景观提升工程有关问题进行通报，两地属于脱离实际搞政绩工程、形象工程。
通报称，榆中县在入城口处间距不到500米的道路上建设两座高达28米、宽达145米的秦汉仿古城门、一座大型雕塑以及两个远离居住区的景观广场，投入资金6200万元。榆中县属于国家贫困县，没有将有限的财力优先用于民生改善，而是举债在城市出入口“造景”“造门”，盲目立项、搞形象工程。
韩城市在西禹高速韩城出入口景观提升工程建设中，刻意追求“鲤鱼跃龙门”的形象效果，建设超大体量的假山跌瀑、人造水系及亮化工程，总投资1.9亿元。其中，无实用功能的假山造价高达每平方米2000元。该项目景观工程脱离地方实际，盲目造景、投资过大、造价过高。
今年6月，国务院办公厅督查室还通报了河北景县违规举债搞迎检办大会等问题。
督查发现，景县为迎接省级园林县城复检和创建国家园林县城、创建省级洁净城市、承办第四届衡水市旅游产业发展大会，2020年安排了大量建设项目，但是由于财政收支紧张，不得不采取举债方式解决。
以举办旅发大会为例，景县安排了景州塔景区提升项目、亚夫公园景区提升项目、大运河景观廊带等11个重点项目，计划投资超过2.63亿元，其中6个项目没有预算，拟通过申报专项债券或一般债券解决约1.45亿元。景县政府在明知没有预算保障的情况下，随意决策花费1500万元财政资金搞旅发大会亮化工程。
预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
根据相关法律法规，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大有权批准本级预算和本级预算执行情况的报告，也有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。在审查预算草案及其报告、预算执行情况的报告时，有权重点审查“预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行”，“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”。
一个随之而来的疑问是，为何政绩工程、形象工程当中很难看到地方预算约束的身影？
在施正文看来，徒法不足以自行，法律的生命在于实施。预算法的颁布及修订，并不代表预算法就得到了很好的实施，在不同的地方发生类似的事件，说明这些现象在一定程度上、一定范围内有一定的普遍性，也说明预算法还没有在实践中得到有效实施。
施正文分析称，通过这些事件，相关地方需要进行反思，看看预算法在贯彻落实当中到底还存在哪些问题、存在哪些差距，造成这些问题的原因是什么，然后从完善预算法治的角度，建立相应的制度，完善人大的监督职能，切实将政府财政支出关进预算的“笼子”里。
滕祥志认为，预算法及相关法律法规已经就相关问题作出原则性规定，包括财政部也有明文规定，但这种现象仍时有发生，特别是像独山县这类大兴土木的做法，并不是无法可依，而是有法不依的问题，所以我们要从国家治理体系和治理能力现代化的角度去看待。“这不仅仅是预算法本身的问题，也是提升地方领导干部法治意识的问题，更是建设法治生态的问题。”
滕祥志称，就预算法治来说，预算法及其实施条例的修订，在财政管理体制方面扎紧了预算管理的“篱笆”，比如全口径预算、中期预算、绩效预算、预算公开等，避免地方政府的债务脱离预算监督管理、脱离地方人大的监督，为地方政府举债戴上法律的“金箍”。2018年中央办公厅发布《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，人大的预算审查监督重点向支出预算和政策目标拓展，对于地方政府的债务扩张冲动，也有很好的规制作用。
地方政府债务管理
亟须纳入法治轨道
为了预防出现政绩工程、面子工程，党的十八大以来，我国从制度上进行了不少探索。
2018年9月，党中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，其中对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，体现了“花钱必问效、无效必问责”。
2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议对预算法进行修订。
2019年7月，《政府投资条例》正式施行，政府投资项目审批制度进一步规范，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
2019年年底，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组印发《关于整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”问题的通知》，要求把整治“景观亮化工程”过度化等政绩工程、面子工程问题纳入主题教育专项整治内容。
今年10月1日，修订后的预算法实施条例开始实施。
在滕祥志看来，整治政绩工程、形象工程、面子工程有两个思路，一是从完善财税法治的角度，就是从立法的层面进行完善，修改完善规则使规则具有适应性；二是进行疏通治理，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）和财政部相关文件就起到了很好的补救、纠偏和规制的作用。
滕祥志认为，随着预算法的修订和预算法实施条例的修订，意味着在规则供给层面已经正视并回应了现实矛盾，将地方政府债务管理纳入法治轨道。法律的生命在于遵守和执行。下一步需要严格执行法律法规，还需要落实《意见》，遵循疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进的原则，在完善财政管理体制、投资融资体制、银行风险管控体制、干部考评问责标准、债务公开透明方面进行五位一体的规制和治理。
滕祥志提醒说，特别需要指出的是，《意见》对于政府官员的考评标准的变化会起到一个很好的正面引导作用。
“我们亟须建构风清气正的地方政治生态和法治生态，建构合理的政府绩效评价机制，引导地方政府从改善民生、提供公共服务的角度编制预算草案，同时接受地方人大及其常委会的约束和监督，包括地方工程项目在内的地方债务规模和风险一定可控。”滕祥志称。
施正文认为，要从制度上解决政绩工程等问题，还是须严格执行预算法及相关法律法规，尤其是须明确政府在预算中的职能和定位，政府的职能就是提供公共服务、保障和改善民生，财政资金也只能向这方面投入，而不是给领导干部个人捞政绩的。地方政府如果要上政府投资项目，须严格按照预算机制进行。
在施正文看来，对地方政府的问责必须相应跟上，无论是地方人大，还是财政部门和审计部门，都应当及时对相关工程项目进行专项检查，发现问题，严肃问责。