【摘要】经济新业态蓬勃发展，已成为我国就业的新增长点，吸纳了千万量级的就业人员。但同时由于新业态就业方式的灵活性和多样性，以及相关法律政策还在完善过程中，新业态就业人员的劳动保障权益侵害事件频发，劳动者难以维权。当前，应该从劳动关系的承认、社会保障制度的改革以及工会组织的健全等维度来保障他们的劳动保障权益。
【关键词】新业态 劳动关系 社会保障 工会建设
【中图分类号】C979 【文献标识码】A
新业态的发展是我国未来较长时期的经济增长点，也是就业增长的一个重要渠道。随着新业态的发展，就业也呈现出与以往不同的形态，打破了传统用工制度。与此同时，就业人员的劳动保障权益被侵害事件频发，成为政府、社会和劳动者不得不面对的现实问题。2021年国务院出台了多个文件，这些文件为如何保护新业态就业人员的劳动保障权益指明了方向。
新业态中就业人员及其劳动保障权益保护的现状
就业人员的特征与现状。从就业人员年龄结构来看，大多都是年轻人，35岁以下居多，且多为计划生育政策下出生的一代，是上有老下有小的家中顶梁柱；从学历来看，“技能型”从业人员学历较高，但其余类型的大多数从业人员文化程度偏低，通常仅具有大专及以下学历；从收入来看，总体收入水平不稳定、低收入者居多，收入水平两极分化严重；从户籍来看，新业态就业人员中包含大量农村户籍的新生代农民工，大部分是从小跟随父母来到城市打工的一代。
根据国家信息中心统计发布的《中国共享经济发展年度报告》，2017—2019年参与共享经济活动的人数，分别为7亿、7.6亿和8亿，呈现逐年上升的态势。同期参与共享经济服务人员分别为7000万、7500万和7800万，同样表现为逐年增长趋势；其中共享经济企业员工数分别为716万、598万和623万，则表现为先减后增的变化。其中具有传统劳动关系（签订劳动合同）企业员工数分别为2017年的716万、2018年的598万和2019年的623万，占到同期共享经济服务人数的比例分别为10.23%、7.97%、7.99%。这些数据反映了具有传统劳动关系的新业态就业人员占比基本不到10%，大概有90%的人不具有传统的劳动关系。根据美团研究院统计发布的《城市新青年：2018年外卖骑手就业报告》和《2019年及2020年疫情期间美团骑手就业报告》相关数据，2018年美团活跃骑手人数270万，2019年则增加到398.7万，增长势头迅猛。另外，2020年新型灵活就业约有0.6亿人，包括0.43亿人从事经营个体（私营）企业、自主创业、网上开店，0.12亿人选择自由职业；2058万名互联网平台灵活就业者中，包括796万名网约车司机，455万名快递员和外卖员，114万名网络主播，80万名自媒体运营者。从数据可以看出，新业态吸纳了庞大的就业人员，尤其是深受广大青年人的青睐和欢迎，成为我国劳动者的重要组成部分。
新业态下就业的基本特征。与传统的就业方式相比，新业态下的就业不仅具有“无固定时间”“无固定工作场所”“无固定收入”的“三无”特点，而且具有劳动“去商品化”与“商品化”并存的特征。“去商品化”是指不签订劳动合同并不具有正常的劳动关系，以往主要是指自由职业者，新业态下主要包括“网约工”“骑手”“网络作家”“网络直播主播”等；“商品化”是指签订劳动合同并具有正常的劳动关系，但与传统的劳动关系“1个劳动者对应1家雇佣单位”相比较，在新业态下1个就业人员对应多家雇佣单位，主要以“共享员工”为典型代表。同时新业态的就业从劳动技能维度又可以分为“技能型”与“非技能型”。“技能型”的就业是指需具备一技之长、准入门槛比较高，主要包括人工智能工程师、电子竞技运营师、线上装修师等；“非技能型”的就业几乎无准入门槛或者准入门槛较低，如“快递员”等。在新业态下，无论是“技能型”还是“非技能型”的劳动都具有“去商品化”和“商品化”并存的基本倾向；但从总体趋势来看，“去商品化”的特征更加明显，就业人员占比更高，大多数新业态就业人员都属于此类就业方式。
在这种背景下，新业态用工方式也发生了巨大变化，从传统的劳动者与雇佣单位两方演变成劳动者、新业态企业和消费者三方，从而使得劳动者与新业态企业之间的关系比较松散和模糊，劳动者对新业态企业的依赖性不强。其用工特征主要表现为：一是劳动时间的随意性、非固定化，实行计件工资制；二是非固定工作场所，工作场所往往很广并存在非确定性；三是同时为多个雇佣主体服务，许多劳动者同时与多个雇佣单位具有合作关系，从而难以签订劳动合同；四是与某个雇佣主体的合作关系存续时间较短，存在随时离开或被解雇的可能。正是由于这些变化，传统意义的劳动关系不再存在，出现了一种新型的劳动关系。在这种劳动关系的变化过程中，新业态下就业人员的劳动保障权益如何得到很好的保护，将是我国面临的一个新趋势、新课题与新问题。
新业态中劳动保障存在的问题及其原因分析
当前新业态就业人员劳动保障权益被侵害事件频发，主要表现为以下两个方面：一是新业态企业管理不规范，就业人员的劳动权益受损。第一，大多数新业态就业人员与服务企业没有签订劳动合同，大多数服务企业为了法律责任和降低用工成本而拒绝签订劳动合同，从而导致就业人员得不到相关法律法规的保护；第二，绝大多数就业人员为了获得更多报酬和遵守企业的派遣任务而导致自己的劳动时间过长，猝死等过劳死事件频发；第三，由于没有正常的劳动关系，从而没有明确双方的劳动权益和责任，就业人员随时可能被企业解雇，存在着巨大的失业风险。并且，就业人员被解雇后无法根据相关法律法规得到相应的经济赔偿。最近国家虽然规定了用人单位、平台等的相关义务和责任；但具体责任与义务没有作进一步明确，容易导致难以贯彻和落实。
二是社会保障相关规定还处在调整过程中，就业人员的社会保障权益受损。第一，大部分新业态就业人员没有参加社会保险，主要原因在于新业态企业为了降低用工成本拒绝为他们参保；第二，一部分新业态就业人员虽然可以参加城镇职工社会保险，但需要缴纳比单位职工个人更多的社会保险费，且所缴社会保险费还有一部分进入社会统筹账户；第三，新业态就业不稳定的特征比较显著，工作环境中也存在着伤害风险，但由于一般没有参加失业保险和工伤保险，一旦失业、遇到伤害或死亡事故，无法从失业保险或工伤保险基金中得到补偿，同时也难以从服务企业中得到及时和足够的赔偿。
新业态就业人员的劳动保障权益侵害背后包含多种触发因素，主要归纳为法律法规的缺失和组织机构的缺位。首先，针对保护新型劳动关系的法律法规还在不断完善中。这种新型劳动关系在我国1994年确立的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）中并没有涉及。在我国现有的法律框架下，受法律保护的前提条件是具有标准的劳动关系，而标准劳动关系的一个重要表现是劳动者与企业之间签订劳动合同。对于新型劳动关系如何保护，恰恰是我国现行法律的一个盲点。正是在这种法律规定不明确的情况下，许多新业态企业没有积极主动与就业人员签订正式的劳动合同，主要是为了逃避法律责任和降低用工成本。而在社会保险的法律法规层面，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）所规定的主体对象，与《劳动法》的规定保持一致，没有明确规定新业态就业人员的社会保险权益，导致该群体的社会保险权益并没有得到很好的保护。近年来，社会保险政策又有所调整，实施范围扩大到灵活就业人员，但其个人需要承担的缴费负担较重。并且，我国社会保险制度还没有实现全国统筹，劳动者跨区域流动时其基本养老金权益难免受损。
其次，劳动保障监察组织有待健全。我国现行的劳动保障监察机构是在现行的《劳动法》和《社会保险法》等框架内建构的，其监察主体、监察性质、监察内容等都是在现行法律之下规定的。由于对新业态就业人员如何保护在现行法律法规存在着缺失，这就带来了新业态就业人员的劳动保障监察的盲点。新业态就业人员遇到劳动纠纷、劳动保障被侵权等事件发生时，现行劳动保障监察机构面临着无法可依的窘境。由于劳动保障监察的缺位，不仅导致了新业态就业人员的劳动保障权益无法得到很好的保护，而且容易造成新业态企业更多地侵害劳动者的权益。
最后，针对新就业形态的工会制度有待建构。我国的工会主要有单位工会和行业工会，这两种形式的覆盖范围都是具有劳动关系的劳动者，而新业态就业人员没有工会组织可参加，也没有工会组织可代表他们去维权，他们处于一种“无人管”的状态。当遇到侵权而需要维权时，只能依靠自身的力量来应对；但实践中很多人处于无奈状态，不得不放弃维权。这种状态进一步加剧了新业态企业对就业人员劳动保障权益的侵害。
新业态下实现劳动保障权益保护的基本路径
共同富裕是我国追求的远大目标，制度的共融、共享是实现共同富裕目标的基本路径。我国正面临着促进新业态经济发展与保护从业者劳动保障权益之间如何均衡发展的问题，这就需要我国积极探索加强劳动保障权益保护的举措，实现“双赢”目标。
第一，法律法规中承认新业态中的劳动关系，将新型劳动关系纳入保护范围。在现行法律法规中，判定是否具有正常的劳动关系的主要依据是，是否具有雇佣与被雇佣的关系，具体来说即是否具有人格从属性、经济从属性。与传统的用工方式相比，虽然新业态企业与就业人员之间的人格从属性和经济从属性被弱化，但不可否认的是这种从属性依然仍在。基于这种判断，新业态企业与就业人员之间仍具有正常的劳动关系，应该纳入法律法规的保护范围。而且，近来国家明确要求不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务；并对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。劳动保障监察机构应该根据上述规定严格执法，严厉查处新业态企业侵害劳动者权益的事件。同时，最近国家要求建立适合新就业形态劳动者的职业技能培训模式，这保证了新业态就业人员和传统用工劳动者享有同等的职业技能培训待遇，同时保障了新业态企业与传统企业享有同样的财政补贴政策，这大大促进了新业态经济与传统经济之间的共融、共享发展。但今后还需要细化这些政策，让政策真正落地，使得新业态就业人员及其企业充分享受到职业技能培训和财政补贴所带来的“福利”。
第二，调整相关的社会保障政策，探索新的保障制度。大部分新业态就业方式具有多样性、灵活性等特征，难以确定单位缴费的主体和缴费比例。鉴于这种特征，新业态就业人员应该参加城乡居民基本养老保险和基本医疗保险。因为难以确定单位的缴费主体，以及收入不稳定导致劳动者个人难以每月按时缴纳一定的保险费。从法律政策上明确规定这部分人群参加城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险，这种规定具有比较大的可操作性，并且在当前情况下是比较理性的选择。近来国家要求逐步取消参加社会保险户籍上的限制，这个规定有利于外来新业态就业人员参加工作地的社会保险和保障他们的社会保险权益，但目前这仅仅是一个指导性规定，今后还需要各地制定具体办法，以便于加快推进这项工作。如规定一个时间点开始全面放开新业态就业人员参加社会保险上的户籍限制。同时，最近国家要求组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加。接下来应该尽快出台试点方案，并建立起一套对平台企业的监管体系。
由于新业态就业人员容易失业并且发生意外伤害的概率也较高，应当重点加强他们的失业保障和工伤保障。鉴于当前失业保险和工伤保险的相关规定，确定单位的缴费主体困难重重，他们难以参加目前的失业保险和工伤保险。在此背景下，可以另外为这部分人群建立一个自愿参保的失业保障制度和工伤保障制度。例如，德国和日本已经为这类群体建立自愿参加工伤保险制度；在欧盟国家中，许多国家为自雇者提供强制性失业保险，还有国家提供自愿性失业保险，另有国家为其提供经过经济审查的失业救济金。我国可以借鉴其他国家的经验，为新业态就业人员分别建立自愿性工伤保险和失业救助制度。他们可以自由选择参加工伤保险并自己缴费，为了减轻劳动者的缴费负担并吸引他们参保，公共财政可以给予一定的补助，例如公共财政支出占到工伤保险基金的50%以上。新业态就业的不稳定性导致难以判定其从业人员是否失业，从而导致了他们无法参加失业保险。对此，我国可以为他们建立失业救助制度，同时利用公共财政发挥兜底作用。
第三，扩大监察机构的监督范围，构建立体式社会监督机制。最近国家要求各级人力资源社会保障行政部门要加大劳动保障监察力度，督促企业落实新就业形态劳动者权益保障责任，加强治理拖欠劳动报酬、违法超时加班等突出问题，依法维护劳动者权益。要实现上述目标，应当通过完善和修订相关法律法规，扩大劳动保障监察机构的职责范围，覆盖到新业态就业人员。首先，由于劳动保障监察涉及多方主体，需要明确以哪一方主体为主，应该以人力资源和社会保障部门的监察机构为第一责任人；其次，进一步明确监察内容，把新业态就业人员的劳动权益和社会保险权益都纳入监察的内容；再次，构建一个畅通的监察渠道，监察机构需要多方位、及时地获取新业态企业侵权事件的相关信息，保证第一时间监察到位。最后，明文规定监察不作为的处罚措施，对监察机构工作不到位，需要严厉查处，保证监察机构认真履职。
除了发挥相关监察机构的监督作用以外，还应当建立一个政府、社会和劳动者及其家属组成的立体式社会监督机制。首先，分别明确政府、社会和劳动者及其家属的监督职责，做到各司其职；其次，需要特别重视新闻媒体的监督职能，进一步发挥其监督作用，新闻媒体监督的显著功效是显而易见的；再次，建构劳动者及其家属向政府部门和新闻媒体反映新业态企业侵权事件的畅通渠道，保证政府部门和新闻媒体第一时间获取相关信息；最后，组建一个政府部门、社会和劳动者及其家属三方的协调机制，保证三方形成合力，共同发挥监督作用。
第四，组建完善的工会组织，充分维护新业态就业人员合法权益。最近国家要求工会积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商，签订行业集体合同或协议，推动制定行业劳动标准。在单位工会和行业工会中，行业工会在保护劳动者权益中发挥的作用更为明显。我们不能无视近8000万的新业态就业人员游离于工会组织之外，当他们因劳动保障权益受到侵害而非常无助时，工会组织应该及时伸出援手给予有力的帮助。我国正在加大各个单位、各类行业的工会组织建设，也应该为新业态就业人员建立工会组织，根据不同的行业，以地市级为单位分别建立不同新业态的行业工会组织，让近8000万的新业态就业人员都有一个自己的家，这也符合广大新业态就业人员的心声。
各级政府和工会应积极为他们搭建一个工会组织框架，每个参加者以年度缴纳少量的工会费，公共财政拿出一定的经费支持工会活动。工会不仅为他们提供各种平时的活动，而且更重要的是维护他们的劳动保障权益。同时，工会对新业态就业人员具有劳动保障权益监察的责任和义务，一旦发现新业态企业违反相关法律政策，应及时向相关劳动保障监察部门举报和反映。另外，工会组织应该充分利用集体协商机制维护新业态就业人员的各类合法权益。
（作者为华东师范大学公共管理学院教授、博导）
【参考文献】
①堵琴囡：《新业态劳动者权益保障的政策工具选择研究》，《中国行政管理》，2020年第9期。
②关博：《加快完善适应新就业形态的用工和社保制度》，《宏观经济管理》，2019年第4期。
③石佑启、王诗阳：《互联网送餐中劳动监察的困境及路径选择》，《江汉论坛》，2020年第12期。
④孟现玉：《互联网平台经济从业者的失业保险：制度困局与建构逻辑》，《兰州学刊》，2020年第11期。
⑤汪德华：《零工经济的社保难题与应对思路》，《探索与争鸣》，2020年第7期。
责编/李丹妮 美编/陈媛媛
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