原文作者｜[美]凯斯·桑斯坦
摘编｜罗东
《弹劾：如何罢免一位总统》， [美]凯斯·桑斯坦 著，林微云 译，麦读·中国民主法制出版社，2020年10月。
三次严重的弹劾
安德鲁·约翰逊总统和比尔·克林顿总统被众议院弹劾，但参议院拒绝给两人定罪。理查德·尼克松总统在被弹劾之前辞职（因为他几乎肯定会被弹劾）。其他总统从未面临过严重的弹劾威胁（好吧，一位总统有过）。
安德鲁·约翰逊(Andrew Johnson，1808年12月29日一1875年7月31日)，美国第17任总统。
你可能会认为“三个”微不足道，我们没办法从这么少的弹劾程序中学到很多东西。但过去的历史中有很多宝藏可挖。事实上，弹劾案件之少本身就是最重要的一课。
美国建国文献设计的制度目标之一，是避免在理由不充分的情况下诉诸弹劾机制。这会将政治分歧转变为对犯罪或严重不法行为的指控——“把他关起来！”这可能是激起愤怒和毁灭的最丑恶势力的一种方式。它可能是贩卖虚假新闻、丑闻的结果，或为之火上浇油。它可能危及权力分立制度，也可能会严重破坏社会稳定。它会把举国之力集中到是否罢免其领导人之上，而非集中到如何促进经济增长、减少过早死亡、增强国防或减少贫困等方面。它会激起党派的愤怒，暗示国家政党中的核心人物和全国大选的胜利者不仅仅是糟糕的总统，而且犯下了讨厌和恐怖的罪行。它会导致政敌们痴迷于如何证明那些讨厌和恐怖的罪行，不论它们是否存在。
这是一场国家噩梦，是对共和制的沉重打击，即使这是保持共和制的最佳或唯一方式的情况下。只有当必要时才适用弹劾机制。
史上最糟的15位总统
历史学家定期会对国家总统进行排名。华盛顿、林肯和富兰克林·德拉诺·罗斯福几乎总是排在最前。但我对最好的总统不感兴趣。
根据2017年对总统历史学家的一项调查，这里列出了15位最糟糕总统的名单。我按照糟糕程度倒序进行排名如下：
15. 詹姆斯·艾伯拉姆·伽菲尔德（James A. Garfield）
14. 本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）
13. 扎卡里·泰勒（Zachary Taylor）
12. 拉瑟福德·伯查德·海斯（Rutherford B. Hayes）
11. 乔治·沃克·布什（George W. Bush）
10. 马丁·范·布伦（Martin Van Buren）
9. 切斯特·阿瑟（Chester Arthur）
8. 赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）
7. 米勒德·菲尔曼尔（Millard Fillmore）
6. 威廉·亨利·哈里森（William Henry Harrison）
5. 约翰·泰勒（John Tyler）
4. 沃伦·甘梅利尔·哈定（Warren G. Harding）
3. 富兰克林·皮尔斯（Franklin Pierce）
2. 安德鲁·约翰逊（Andrew Johnson）
1. 詹姆斯·布坎南（James Buchanan）
詹姆斯·布坎南（James Buchanan ，1791年4月23日—1868年6月1日），美国第15任总统。被认为是最糟糕的总统，排位第一。
15位总统中的13位总统没有受到弹劾。哈定、皮尔斯和布坎南几乎总是排在最糟糕总统之列，他们在位期间非常不受欢迎。但人们也没有特别针对他们采取过什么行动。原因很清楚：即使遇到激烈的政治反对，甚至总统的一败涂地已成为共识，都不足以导致弹劾。在后尼克松时代，吉米·卡特总统是最差的总统，但对他而言，弹劾他是很荒唐的。
同样值得注意的是，在共和国前40年里，众议院没有做过任何严肃认真的弹劾尝试，尽管那段时期出现了一些非常糟糕的总统。当然，反对的声浪和口诛笔伐也是有的。
在关于美国、英国和法国之间关系的早期辩论中，乔治·华盛顿总统派出最高法院首席大法官约翰·杰伊到伦敦，在那里的谈判促成了一项有争议的条约《杰伊条约》。肯塔基州和弗吉尼亚州的共和党立法者并不喜欢此条约，他们支持弹劾杰伊，甚至可能还要弹劾华盛顿本人。但他们的努力一无所成。这段时间没发生过重大弹劾，这点很有意思，因为这表明，对国父一代及其继任者来说，弹劾的启动必须要有真正意义上的严重行政不当行为。
1842年，第一场“弹劾”
虽然鲜为人知，但第一次真正的弹劾尝试确实涉及最糟糕的总统之一：1842年在位的约翰·泰勒总统。
泰勒使用了总统否决权，这成为了突如其来的罪行。在合众国早期，否决权非同小可，而且行使否决权通常是基于宪法，而非从政策角度考虑的反对理由。泰勒偏离了这种惯例：他完全出于政策考量，在重要场合使用了否决权。他的政敌发起了一项旨在弹劾他的调查。众议院以微弱多数票通过了一份特别委员会的报告，该报告谴责总统滥用否决权，并为潜在的弹劾奠定了基础，在无具体建议的情况下让他成为了弹劾的“适格客体”。
在中期选举中，当策划弹劾的辉格党人在众议院中失去了多数席位后，这场骚乱平息了。但是在1843年初，弗吉尼亚州的约翰·波恩特·博茨（John Minor Botts）发表了言辞激烈的讲话，指责泰勒总统“腐败，渎职，犯下重罪和严重行为不端”，并要求针对令人震惊的一大串违法行为成立调查委员会。这是其中的一部分：
第一，我指控他篡夺权力、违反法律，妄图操纵财政部会计官员，命令其支付缺乏法律授权的长期款项，并威胁这些官员倘若不支付就把他们开除；由于此威胁，无数未经法律授权的资金从财政部里被支取；
第二，我指控他邪恶无德地滥用职权，卖官鬻爵；首先，他开除了有能力且忠于职守的行政官员，仅仅因为他们应当去附和某人的政治偏好；其次，他罔顾公共福祉和国家责任，企图把行政职员视为自己的附庸。
第三，我指控他犯有重罪和严重行为不端，妄图掀起国内动乱，不遵守宪法职责，他在国会记录上声明反对某部立法；招致联邦中的几个州已经反对和违抗国会的这项立法，而他曾批准并宣誓要忠实地执行法律，以避免混乱、骚乱和动乱。
国会举行了唱名表决，以127比83票的多数拒绝了采取弹劾措施的初步提议。
抛开博茨的一大串罪名，让我们总结三个方面的观察。首先，弹劾泰勒的案件至少是在弹劾条款关注的一般范围内。博茨视其为严重滥用总统职权，并从这一角度来进行指控。其次，指责泰勒滥用否决权而被弹劾的主张是不攻自破的；后来的历史证明，泰勒的举措合情合理，即总统有权在政策性立法方面行使否决权。第三，博茨指控中的大多数甚至全部，无论其辞藻如何华丽，都是政见上的严重分歧。难怪很多辉格党人与民主党一起挫败了这项动议。
水门事件：一个典型案例
开篇说的三次重要弹劾，最大教训很简单：每次弹劾都是党派斗争。弹劾是由那些决心推翻他们所鄙视的总统的人所谋求和设计的。汉密尔顿一如既往地具有先见之明，在《联邦论》第65篇中指出，“案件会与先此已存在的党派相关，人民会把他们的全部敌意、偏狭、影响力和利益，倾向一边或另一边；这类案件，总是带着极大危险，裁决更多地受到党派的相对势力的影响，而不是展现的真正的无辜或有罪。”无比正确。
讽刺的是，两次有效的总统弹劾是违宪的，甚至是美国应避免的荒诞案例。但即使“政党相对优势”发挥了巨大作用，因尼克松辞职而停止的第三次弹劾程序也是宪法勇气的一种体现。
理查德·尼克松（Richard Nixon，1913年1月9日－1994年4月22日），美国第34任副总统及第37任总统。他在被弹劾之前辞职。
理查德·尼克松总统是个机敏而精明的人。他是共和党人，也是保守派，很难把他归到某一类。他创建了环境保护局，声称洁净空气和清澈的水是“每个美国人与生俱来的权利”。他创建了职业安全与健康管理局，提高了美国原住民的自主权，签署了禁止高等教育性别歧视的重要民事权利法案，重新调整了最高法院，平息了美国和苏联之间的紧张关系。他首次访问了中国。如果列出美国历史上五位最重要的总统，我们有理由相信尼克松可以跻身其中。
尼克松的政敌称他为“狡猾迪克”。他缺乏魅力和感召力。镜头前，他会不合时宜地出汗。私底下，他可能冷酷无情。他说，华盛顿“犹太人人满为患”。在他看来，这是个问题，因为“大多数犹太人都不忠诚” 。他的竞选口号之一就是 “法律与秩序。”但他似乎并不是很在乎遵守法律。他对美国人民撒谎，树敌众多。
水门公寓。
如果你生于1965年之前，可能会记得水门事件的论战。如果你生于1985年之后，可能就不知道为什么这么多论战最终会成为“门”。简而言之，当时的情况如下：
1972年5月，几个人闯入华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室。他们在民主党总部电话中安装窃听器，并偷拍有关文件。全程没有人发现。但显而易见，这些窃听器会惹祸上身。一个月后，同一个地方又发生了一次盗窃事件。这一次，一名保安人员注意到地下室门上的锁被胶带封上了。他打电话给警察，警察发现并逮捕了窃贼。
整起事件一开始看起来很偶然，甚至很古怪。窃贼对珠宝和钱都不感兴趣。他们只想在电话中安装窃听器。这让人很疑惑：为什么窃贼对偷听民主党全国委员会总部的谈话感兴趣？
事实证明，这件事情与尼克松总统有关联。在窃贼随身物品中发现了尼克松连任委员会的白宫电话号码。白宫是这件犯罪行动的背后主谋吗？为了消除公众疑虑，尼克松在8月发表全国讲话，向公众保证，白宫员工不对闯入事件负责。我记得那次演讲很令人信服。高压之下，尼克松正常工作。11月份，他赢得了一场压倒性的胜利，赢得了超过60％的选票，并在50个州中赢得了不少于49个州的选票。他的对手乔治·麦戈文（George McGovern）在总统选举团中以520比17票被击败。
到了后来，人们发现入室盗窃与尼克松的白宫之间确实存在关联。不管尼克松和他的团队是否从某种意义上授意了闯入，他们确实安排事后向窃贼支付“封口费”，尼克松的白宫幕僚显然想谋求中央情报局的帮助去应付联邦调查局关于入室盗窃案的调查。就本质而言，水门事件是一个掩盖犯罪事实的故事——这不是世界上最糟糕的事情，但也不是好事。能弹劾吗？
水门事件曝光后接受采访中的尼克松。
让我们把重点放在所谓的弹劾理由上。从正规程序上讲，弹劾程序从起草“弹劾议案”开始，此议案由众议院指定委员会进行撰写和表决。如果委员会投赞成票，这些议案将在众议院进行表决。就尼克松案件而言，众议院司法委员会认真审议了若干个弹劾议案。由于他辞职，众议院并未进行投票。正如我们如今所知，其中一个弹劾议案非常勉强。然而，其中有一个议案为弹劾奠定了坚实的基础，另外有两个弹劾议案虽然没那么强有力，但也已足够充分。
美国国税局裁定，尼克松在总统任期第一年，欠税总额超过40万美元。值得注意的是他欠税的身份是总统，而非普通公民。
这是一大笔钱（特别是考虑到通货膨胀）。你可以说，能够获得最好法律服务的总统会有这么一大笔欠款，就不仅仅是疏忽了。但逃税并不是弹劾的理由。这不是滥用职权。它与麦迪逊和汉密尔顿所顾虑的，作为弹劾正当理由的“重罪和严重行为不端”是完全不同类别的违法行为。反对弹劾的投票为26比12票。按理说应该是38比0票。
影片《美国总统》（The American President 1995）剧照。
众议院和参议院都极力保护自己的特权，尤其是当他们从行政部门查询资料时。他们认真对待调查（即使他们主要或唯一的动机是政治性的）。他们不喜欢被阻挠。就他们而言，行政部门对调查疑虑重重，认为他们正在努力制造政治契机。行政官员不喜欢上交资料。他们极力保护自己的审议程序，无论总统是共和党还是民主党，都是如此。
如果白宫官员关起门来讲秘密，总统的律师不希望国会或公众知道他们说过的话。如果总统本人参与了谈话，行政部门将坚决地抵制披露内容。这种抵制有一个合理理由：如果顾问们想要开诚布公，斗胆提出观点并表达关切，那么让他们明白自己能机密地发表言论是很重要的。考虑到这一点，行政部门甚至可能会主张宪法本身保护总统对事情保密的权利。
1974年，最高法院同意这一主张，裁定总统有不披露其谈话的推定权利（案件有个绝妙的名字：美国诉尼克松案）。法院强调要开诚布公。在法院看来，如果领导人及其顾问如果不能对他们之间的讨论保密，那么总统将无法行使其职能。与此同时，法院裁定，在未决的刑事审判中需要已验证的、具体的证据，可以推翻这一推定权利（所以尼克松败诉了）。美国诉尼克松案的裁决理由并没有针对立法调查。但你可以阅读法院的判决，判决书认为如果国会认为总统犯下了某种罪行，如果这种主张有一定的证据支持，并且国会能够强烈表明因正当目的对特定信息有迫切的需要，它可能会得到它想要找的信息。
在法院作出裁决之前，尼克松拒绝遵守司法委员会的传票。司法委员会以21对17票的微弱优势投票，从这次拒绝中找到了弹劾事由（民主党以19比2票投票赞成；共和党以2比15票投票反对）。
从“弹劾”到“坚决弹劾”
司法委员会在其最终草案中放在首位的弹劾议案提到了水门事件的争议——即非法进入民主党全国委员会总部“是为了获取官方情报”。没有人主张尼克松指挥了非法闯入。用弹劾议案的话来说，他策划了一个精心设计的阴谋，用来掩盖事实：
1.向依法得到授权的调查官员和美国政府官员作出虚假或误导性陈述；
2.拒绝向来自依法得到授权的调查官员和美国政府官员交付相关重要证据或信息；
3.同意、纵容、默许和建议证人，向依法得到授权的调查官员和美国政府官员提供虚假或误导性陈述，并在正式提起的司法和国会诉讼程序中作出虚假或误导性证词；
4.干扰或试图干扰美国司法部、联邦调查局、水门事件特别检察办公室和国会委员会的调查工作；
5.批准、纵容和默许秘密支付大笔款项，以便让证人、潜在证人和其他卷入非法行为或其他违法活动的个人封口或影响他们的证人证词；
6.竭力滥用美国政府机构中央情报局；
7.把美国司法部官员那里得到的信息传递给依法得到授权的调查官员和美国政府官员进行调查的对象，目的是试图帮助和协助这些对象逃避刑事责任；
8. 以欺骗美国人民为目的，编造或促使产生虚假或误导性的公开声明，使其相信对美国政府行政部门人员和总统连任委员会的不当行为指控进行了透彻和全面的调查，而且这些人员没有参与这种不当行为；
9.竭力使潜在的被告和经过正当审判和定罪的个人去期待得到优惠待遇和报酬，以换取他们的沉默或虚假证言，或对个人的沉默或虚假证言给予奖励。
司法委员会以27比11的大比分投票赞成此议案。但是，这一大比分掩盖了党派之间的巨大分歧。司法委员会中全部21位民主党人都投票赞成；17名共和党人中只有6人投票赞成。明确讲，民主党人是一致同意赞成，共和党人则是大多数人投票反对。
这个议案几乎可以肯定确立一个可弹劾的罪行。总统自己的竞选委员会实施了非法行为，以推动他的连任（公然违反民主规范，如果在总统指示下进行，则该行为是可弹劾的）。当这些非法行为被曝光时，总统本应披露这些不法行为，但他却没有这样做，而是运用职务权力，有时甚至违反法律，阻挠人们了解它们。这些徒然增加的指控（一共九条）使该议案让人信服。
确实，在我们现行宪法框架之下，还有另一种观点：使用官方职权来掩盖一个本身并不可弹劾的行为是不可弹劾的。假设总统犯下了一些明显不可弹劾的罪行，如逃税、超速、偶尔使用软性毒品。假设他运用联邦政府的组织机构来降低任何人发现罪行的可能性。如果将不回应传唤与这类行为作类比，可以认为这不是重罪和严重行为不端。但这个类比可能不成立。主动、彻底地动用联邦政府的机构权能，至少在上述从1到9项指控中反映出来的程度，看起来像是一种足够严重的轻罪。
应该承认，如果我们单独地把一些指控拿出来看，问题会更严峻。第8项指控虽然非常可怕，但可能还不足以构成弹劾的理由。最致命的可能是第6条指控。虽然一切都有待于细节的考察，但是让中央情报局参与阻扰披露总统竞选委员会不法行为的举动，无疑是宪法意义上的严重行为不端。
影片《尼克松》（Nixon 1995）剧照。
根据弹劾条款核心范围内的不同，尼克松被分别指控。在第二个弹劾议案中，在同样的党派分歧下，司法委员会的投票与真相掩饰议案的投票结果相同。如果我们假设第二条指控准确地陈述了事实，那么投票应该是一致同意；党派分歧使许多共和党人没有履行宪法义务。
以下三项指控最为猛烈：
1.他亲自和通过其下属和代理人，为了非法目的，违反公民宪法权利，试图从美国国家税务局获取所得税申报表中包含的机密信息，并违反了应以非歧视方式倡导和实施的公民宪法权利、所得税审计或其他所得税调查。
2.他滥用职权，违反或无视公民的宪法权利，指示或授权联邦调查局、特工部门和其他行政人员，以与国家安全、法律执行或任何其他行政合法职能完全无关的目的进行或继续进行电子监视或其他调查；他曾指示、授权或允许将其获得的信息用于与国家安全、法律执行或任何其他行政合法职能完全无关的用途；他曾指示隐瞒联邦调查局电子监视的某些记录。
3. 他本人与其下属、特工，违反或无视公民宪法权利，授权和许可在总统办公室内设立一个秘密调查部门，部分资金来自政治献金，该部门非法利用中央情报局的资源，从事秘密和非法活动，并试图损害被告获得公正审判的宪法权利。
对这三个问题进行争辩是一件很难的事情。实际上，当弹劾条款与保护自由直接相关，就触及到了1787年马萨诸塞州批准宪法辩论期间所顾虑的核心问题。如果总统以非法方式使用政府资源，破坏民主进程和侵犯宪法权利，我们也就触及到了弹劾条款的核心内容。
如果再遇到这样的问题，需要人们坚守住共和主义。
本文内容经麦读授权摘编自《弹劾》一书，有删节。标题为摘编者取。
原文作者 | [美]凯斯·桑斯坦
摘编 | 罗东
来源：新京报