新京报讯（记者 姜慧梓）5月22日，十三届全国人大三次会议开幕，政府工作报告提交大会审议。此前备受关注的抗疫特别国债的相关细节也随报告披露：今年发行1万亿元抗疫特别国债，用于疫苗、药物和快速检测技术研发等。
抗疫特别国债用在哪？
作为对冲疫情影响的三个财政工具之一，发行抗疫特别国债备受关注。3月27日召开的中央政治局会议首次提出“发行特别国债”，4月17日召开的中央政治局会议将其进一步明确为“抗疫特别国债”，业内认为，这说明特别国债将主要投向抗疫领域。
政府工作报告进一步明确使用范围，在“加强公共卫生体系建设”一节，使用范围被明确为加大疫苗、药物和快速检测技术研发投入，增加防疫救治医疗设施，增加移动实验室，强化应急物资保障，强化基层卫生防疫。
预算报告中，除提出主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出外，还增加了“预留部分资金用于地方解决基层特殊困难”的表述。
植信投资首席经济学家、研究院院长连平认为，这是基于疫情对各地造成的影响不同而作出的全盘考虑，比如，在武汉等疫情严重地区，可能会出现一些特殊情况，预留部分资金是一种准备，抗疫特别国债的“抗疫属性”没有改变。
何为特殊转移支付机制？
同时，政府工作报告还指出，提高赤字率和发行1万亿元抗疫特别国债是特殊时期的特殊举措，要建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，直接惠企利民，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
何为特殊转移支付机制？连平解释，这与过去有很大不同，过去中央的转移支付都是首先给省政府，由省政府具体安排，现在提出“直达基层”，就是直接开出单子，明确每笔钱直接给到哪个基层城市，不再从省政府“过手”，保证这个钱是真正、全部、不打折扣地用到实际所需要的地方去。
“这也反映了过去一个常见的现象，就是上一级财政会截留下一级政府的财政资金，调整到其他项目用途上”，连平认为，报告中“强化公共财政属性，决不允许截留挪用”也强调了这一点。
预算报告明确了特别国债的期限、预算管理及还本付息等事项：抗疫特别国债是由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，纳入国债余额限额，发行期限以10年期为主，与中央国债统筹发行。抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。
还本付息方面，预算报告指出，抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元。
解读：“发债规模为之后的财政政策留下空间”
连平介绍，过去一直都是谁发债谁偿还，这次提出中央财政承担30%，偿还3000亿元，很明显就是用中央财政的能力支持地方财政，相当于补贴地方。
他认为，相比地方，中央财政状况相对比较好，杠杆水平比较低，在国际上横向比较也是较好状态，但地方财政的情况就复杂一些。比如，地方一般公共预算占GDP的比重达到约60%左右，中央财政只占不到30%。
他建议，目前情况下，中央财政可以更多发挥作用，更多举债，地方财政虽然举债，但可以部分由中央来偿还。目前看，也是这样做的。
两会前夕，有学者建议由央行来直接购买特别国债，在经济学界掀起了一场关于赤字货币化的讨论。连平表示，从今天的报告来看并没有透露出这方面的信息。
他认为，到目前为止，赤字货币化仍然只停留在学术领域的探讨，在所能看见的未来，也不会实施，“有些过头。”
针对1万亿元的发债规模，连平认为并不是市场预期的上限。分析原因，他认为，制定规模的时候要考虑财政在其他方面挖掘资源的情况，这次报告也特别谈到要把相对闲置的资金更好地使用起来，同时削减中央财政开支。
“也就是说，如果还有挖掘空间的话，就要考虑是否有必要借太多的债，这样的发债规模也为以后的积极财政政策留下了空间，因为现在都不知道国际市场还会发生什么。”连平分析。
新京报记者 姜慧梓
编辑 陈思 校对 吴兴发