全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿
重大政策制定和改革措施出台前，一定要坚持先立后破、通盘谋划、有序衔接，加强多方面论证和风险预测评估
在执行和实施中，要坚持科学精准、松紧有度、稳扎稳打，杜绝简单分解目标任务的办法，防止传导不畅或层层加码、运动式、一刀切等情况
在检查和监督中，要坚持实事求是、宽严结合、注重实效，建立和完善全方位、多层次、立体化的监管体系，能耗强度目标可以在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性
文 |《瞭望》新闻周刊记者 王仁贵
国内生产总值达到114万亿元，财政收入突破20万亿元，城镇新增就业1269万人，城镇调查失业率平均为5.1％，居民消费价格上涨0.9％……面对复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战，中国经济在2021年实现了“十四五”良好开局。
当前，全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，大宗商品价格高位波动，外部环境更趋复杂严峻和不确定。我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。
“做好今年经济工作要稳字当头、稳中求进，顶住新的下行压力稳定宏观经济大盘是高质量发展的重要基础。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿在接受《瞭望》新闻周刊记者专访时表示，应对非常挑战，稳增长是必然选择。
尹中卿认为，三重压力之下，实现政府工作报告提出的各项目标，任务很艰巨。这就要求宏观政策的制定、改革措施的出台、监管举措的加强，都要讲求时度效。要增强各项政策的协调衔接，形成整体合力，而不是政策之间相抵相克，甚至多重政策叠加共振产生负效应。“要从大局着眼，有利于经济稳定的政策早出、多出，不利于经济稳定的政策晚出，甚至不出。”他说。
在尹中卿看来，稳增长尤其要处理好发展和安全的关系。具体到经济领域，就是要处理好稳增长和防风险的关系。“在稳定宏观经济大盘的同时，要着力解决经济增长中长期积累的结构性矛盾和体制性问题，从而增加经济内生动力，提高潜在增长率，提高全要素生产率，为顺利实现‘十四五’规划和2035年远景目标打下更为坚实的基础。”
经济增速放缓趋势须尽快“触底”实现“筑底”
《瞭望》：无论是政府工作报告，还是之前的中央经济工作会议都指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在这样的态势下，如何看待今年5.5%左右的经济增长目标？
尹中卿：实现5.5%左右的经济增速需要付出巨大的、艰苦的努力。虽然去年经济增长8.1%，但两年平均增长只有5.1%，边际增长率逐季放缓，第四季度下降到4%，全社会特别是市场主体对经济增长的预期普遍比较弱。受新冠肺炎疫情影响，产业链供应链受到的冲击尤为明显。需求减弱更是体现为三大投资轮番下降。最先下降的是制造业投资，随后基础设施投资也开始下降，房地产投资自去年起因房地产市场的深度调整，也出现了比较大的下滑。与此同时，消费恢复滞后于生产和投资，内需恢复滞后于外需，进出口也面临着下行压力。
政府工作报告把今年经济增速目标设定为5.5%左右，这是高基数上的中高速增长，主要考虑稳就业保民生防风险的需要，既与过去两年的平均增速及“十四五”规划目标要求相衔接，也体现了稳中求进、主动作为，有利于引导市场预期，提振社会信心。
改革开放以来，我国经济实现高速增长。2008年国际金融危机冲击后，除了2010年短暂达到两位数以外，GDP增速逐步从两位数下降到个位数，今年预期目标为5.5%左右。按照“十四五”规划和2035年远景目标纲要的要求，到2035年我国人均GDP要达到中等发达国家水平，经济增长速度放缓的趋势就必须尽快“筑底”。
经济增速持续放缓有多重原因，有新冠肺炎疫情冲击、外部不确定性、多年高速增长后的高基数等因素，同时还要从我国经济发展内在结构、内在逻辑和内生动力来寻找。
当前，我国传统的经济增长动力有所减弱，新动力还没有完全替补上来，潜在增长率和全要素生产率出现下移。在稳增长过程中，我们应该探析我国经济发展的内在结构、内在逻辑和内生动力，沉下心来从根本上解决我国经济增长中长期积累的结构性矛盾和体制性问题，从而增加经济内生动力，提高潜在增长率，提高全要素生产率，为顺利实现“十四五”规划和2035年远景目标打下坚实的基础。
《瞭望》：政府工作报告强调，稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，要强化宏观政策的跨周期和逆周期调节。在保持宏观政策连续性的同时，这对积极财政政策和稳健货币政策提出了什么样的新要求？
尹中卿：政府工作报告明确提出，要保持宏观政策连续性，增强有效性。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。就业优先政策要提质加力。政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行。
财政政策方面，精准、可持续在政府工作报告中得到了充分体现。比如降低财政赤字率，强调新增财力要下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。今年安排中央本级支出增长3.9％，其中中央部门支出继续负增长。中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18％，为多年来最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，这将使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。支出结构上，主要瞄准具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。
货币政策方面，则要发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持。
强化宏观政策的跨周期和逆周期调节，才能更充分发挥宏观政策的积极效应，有力应对经济下行压力。
赤字率下调并不意味着积极财政政策力度减小
《瞭望》：在经济增长压力加大的情况下，今年2.8%左右的赤字率比去年有所下调。这样的安排主要是基于什么样的考虑？
尹中卿：财政赤字率下调到2.8%，并不意味着积极财政政策力度减小，也不意味着财政收支规模缩小。
今年从特定国有金融机构和专营机构依法收缴1.65万亿元近年结存的利润，调入中央一般公共预算，增加对地方转移支付。同时大力改进增值税留抵退税制度，对留抵税额实行大规模退税，为企业提供现金流支持。预计全年退税减税约2.5万亿元，其中继续减税约1万亿元，留抵退税约1.5万亿元。财政收入继续增长，加上特殊上缴收入等举措的运用，财政支出规模是继续扩大的。
近两年我国赤字率已经有所下降，2020年赤字规模一度达到3.76万亿元，赤字率从2018年的2.6%上升到2019年的2.8%，2020年进一步上升到3.7%。2021年经人代会批准的财政赤字率是3.2%，实际执行只有3.1%，压缩了0.1个百分点。去年经济规模达到114万亿元，如果赤字率保持不变，今年赤字规模将会有较大增加。但中央并没有维持去年的赤字水平，今年将赤字率进一步压低到2.8%，赤字规模比2021年减少2000亿元，比2020年减少3900亿元。适度下调赤字率，减少赤字规模，有利于为财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。
《瞭望》：这其中是否也有化解财政风险的考虑？
尹中卿：2008年以来，我国已实行了14年积极的财政政策，对稳定经济增长发挥了重要作用，同时也在财政领域积累了不同程度的风险。如果长期、过分依靠财政政策刺激经济增长，势必会留下后遗症。
2008年以前，我国地方政府债务问题并不突出。根据有关资料，当时全国省市县乡四级政府负债余额不到3万亿元。截止到2021年底，中央和地方政府债务超过53万亿元，其中，国债余额23.27万亿元，地方政府债务余额30.47万亿元，这意味着每年用于偿付债务的利息就超过1万亿元。与此同时，一些地方政府还通过政府购买服务、PPP等方式，出现并积累了较大数量的隐性债务，影响到一些地方政府的财政收支状况和政府信用。
今年地方政府一般债务新增限额7200亿元，比去年减少1000亿元，比2019年减少2600亿元。今年地方政府专项债务新增限额与去年持平，比2019年减少1000亿元。政府工作报告提出了一系列举措，如降低赤字率、减少地方政府新增债务限额等，一个鲜明的指向就是着力化解和防范财政领域风险。
为防范化解金融风险进一步加装“防火墙”
《瞭望》：政府工作报告提出，继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。如何看待重大经济金融风险处置的进展，以及当前面临的形势？
尹中卿：经济金融领域的风险主要包括之前已经提到的财政风险，以及金融风险、房地产市场风险、供应链风险、失业风险、通货膨胀风险等。金融领域风险主要体现为过分充裕的流动性、过分宽松的信用、过分放松的监管等。
我国对高风险金融机构已有警觉，精准拆弹，先后有针对性地处置了高风险的P2P等网络信贷机构，有序处置了一批高风险企业和违法违规金融机构，重点打击恶意掏空金融机构的违法股东。除建立存款保险制度外，去年增加了针对中小银行资本补充的专项债券，今年又提出设立“金融稳定保障基金”，这些为防范化解金融风险进一步加装了“防火墙”。
在持续控制、降低宏观杠杆率特别是政府负债率的同时，我们开始有意识地降低企业杠杆率。目前，一些大型企业的杠杆率、负债率比较高，一些民营企业盲目投资，一些资本无序扩张，相关监管部门已在化解。近几年居民杠杆率提升过快、过高的情况也应关注，并需要采取切实可行的举措逐步降低。
《瞭望》：政府工作报告对房地产业发展的部署是稳地价、稳房价、稳预期。应如何准备把握这一工作部署的用意？
尹中卿：过去20多年来，房地产行业、房地产市场对拉动经济增长发挥了重要作用。但一些地方由此形成了比较严重的路径依赖。在房地产市场越来越金融化、居民商品住宅价格越来越高的情况下，偏离“房住不炒”方向，重拾依靠放松房地产市场拉抬经济增长速度的“药方”，无异于“饮鸩止渴”，虽然在短期内可以刺激或者拉动经济增长，但将会给未来经济社会发展留下更大的风险隐患，进一步推高房价、进一步加剧房地产市场泡沫、进一步扭曲房地产与实体经济的结构均衡。
正因为如此，政府工作报告强调要坚持“房住不炒”定位，探索新的发展模式，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。这就要求保持定力，既保障居民刚性需求，又扎紧把房子作为“炒品”的口子。
在宏观调控中，我们应该注意把房地产市场与房地产行业区分开来。房地产市场既包括商品房市场，也包括租房市场，要加强调控和监管，维持平稳健康发展；而对房地产业特别是材料、建筑、安装、装修等行业则要想尽办法促进发展，以此改变房地产行业结构，促进实体经济发展。
发挥各项政策稳预期、增信心的整体合力
《瞭望》：需求收缩是经济发展面临的挑战之一，如何看待政府工作报告在扩内需方面的部署？如何把握扩内需系列政策与高质量发展的有机统一？
尹中卿：内需潜力大是我国经济发展的优势，要实施好扩大内需战略，推动消费持续恢复，积极扩大有效投资，在稳增长、调结构、惠民生的接合部发力。
消费方面，要完善收入分配制度，多渠道促进居民增收，提升消费能力。当前我们正在探索共同富裕的路径，这其中很重要的就是要强化就业优先导向，不断创造出更多的就业机会，提高就业率，为城乡居民增加收入打好基础。今年我国的就业形势更加严峻，大学生毕业人数高达1076万人，比去年增加160多万人。近两年来，因疫情原因无法去海外就学或毕业后无法在海外就业的留学人员转移回国内。去年以来，一些教辅行业和平台企业裁员较多，再加上农民工进城务工、转业军人就业等因素，就业压力较大。要对就业形势有充分的估计，尤其要关注青年群体和困难群体的就业问题。因此政府工作报告提出“稳岗扩就业”“稳市场主体保就业”“增强创业带动就业作用”十分必要。让更多群众特别是中低收入群体通过就业实现增收，这是扩大消费、稳住经济的基础。
投资方面，强调的是“有效”。前面我们谈到，制造业投资、基础设施投资、房地产投资都出现下滑，投资的出路何在？今年政府工作报告提出“扩大有效投资”。我们要用好政府投资基金，带动扩大有效投资，在补短板基础上，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程，增加对新型基础设施、老旧公用设施改造等有效投资，促进数字经济、自动驾驶、绿色产业等新产业发展，抓紧上马“十四五”规划提出的102个大型项目，建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。
《瞭望》：要实现政府工作报告提出的目标，推进工作落实的过程中需要注意哪些问题？
尹中卿：政府工作报告审议通过后，重点在落实。在这个过程中，要总结以往的经验教训，进一步加强统筹协调。一些政策、改革举措、监管措施从部门看、从局部看都是正确的，也是合理的，但叠加后就有可能产生负面效应。重大政策制定和改革措施出台前，一定要坚持先立后破、通盘谋划、有序衔接，加强多方面论证和风险预测评估。在执行和实施中，要坚持科学精准、松紧有度、稳扎稳打，杜绝简单分解目标任务的办法，防止传导不畅或层层加码、运动式、一刀切等情况。在检查和监督中，要坚持实事求是、宽严结合、注重实效，建立和完善全方位、多层次、立体化的监管体系，能耗强度目标可以在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性。避免攻坚战打成消耗战、持久战打成突击战。
抓好今年各项工作任务的落实，要推动有效市场和有为政府更好结合，最大限度调动各方面的积极性。要大力统筹协调好宏观政策、改革举措和监管重点的关系，兼顾宏观与微观、当前与长远、结构与总量，更好把握调整政策、推动改革、转变监管的时度效。政策制定和推出、执行和实施、检查和监督，都要坚持系统观念，做好统筹协调，形成整体合力。要积极推出有利于经济稳定的政策，慎重出台有收缩效应的政策，发挥各项政策对稳预期、增信心的整体合力。■