上半年地方债发行已收官，根据财政部政府债务研究和评估中心发布的最新数据显示，1月至6月份，各地已组织发行新增地方政府债券14800亿元，再融资债券18611亿元，总体呈现出发行步伐先慢后快、发行定价更市场化、发行使用更重质提效的特点。
地方债发行对于稳投资、稳增长、补短板具有积极意义，是2021年财政政策提质增效、更可持续的关键举措之一。市场关注下半年地方债发行节奏如何？是否会调减发行限额？将投向哪些领域？
发行定价更加市场化
考虑到去年巨量地方政府债券资金在今年继续发挥效应，加之上半年经济稳步恢复，稳增长压力较小，地方债发行呈现先慢后快之势。1月至2月份，新增地方债发行为零，从3月份起发行量逐月提升，3月份发行364亿元，4月份发行3399亿元，5月份发行5701亿元，6月份稍有减少发行5336亿元。
“上半年，各地组织发行新增地方政府一般债券共4657亿元，占今年新增一般债券限额的57%，与去年同期相比，发行进度基本持平。”中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕说，“但新增专项债券发行进度差距较大，上半年发行新增专项债券10143亿元，占新增专项债券限额的27.79%，而2020年这一比例为59.5%。”
龙小燕分析，专项债发行较慢，与今年稳增长压力不大，提前批额度下达得相对较晚，以及地方债务监管加强等因素有关，“这反映了今年各地坚持统筹发展和安全，防范化解地方政府债务风险的战略部署，有助于切实提高专项债项目质量，从源头上降低专项债偿还风险”。
从发行利率看，地方债发行定价更加市场化。自2019年开始，地方债发行票面利率一般设定为高于国债收益率25个基点，财政部去年发文鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。今年多地提升地方债发行市场化水平，尤其是广东先行一步，在6月8日发行的多期地方政府债券中，5年期、7年期地方债中标利率高于区间下限15个基点。
“地方债可以认为是接近无风险资产，其发行利率高低取决于当地金融资源的丰富程度以及机构的配置意愿，各地区尤其是发达区域推进地方债市场化发行，有助于降低融资成本。”国盛证券固收分析师杨业伟表示。
值得关注的是，上半年地方债发行中，再融资债券占据主导地位，共发行18611亿元，规模远高于去年同期水平。“这说明今年利用发行地方政府再融资债券，优先支持在建项目工程的后续融资，防止出现‘半拉子’工程，偿还存量债务的政策效果较为明显。”龙小燕表示。
资金使用效益明显提高
梳理各地发债情况不难发现，今年地方政府债券发行效率逐步提升，地方政府债券柜台发行加快。
地方债柜台发行主要面向个人和中小机构投资者，通过商业银行柜台网点或网上银行、手机银行等渠道发行，自2019年开始试点。今年财政部进一步要求各地做好相关发行工作，原则上已开展过的地区2021年安排柜台发行应不少于两次，未开展过的地区应至少安排一次。
进入二季度后，多地启动地方债柜台发行。5月份，四川发行11.2亿元，广西发行3亿元，浙江省宁波市发行2亿元；6月份，新疆发行2.5亿元。
“地方债柜台发行规模逐步扩大，有利于丰富投资者结构，提高地方债市场流动性，更好地满足个人和中小机构投资者需求，激发社会投资活力。”龙小燕表示。但目前来看，地方债柜台发行仍有巨大发展空间，1月至5月份柜台市场累计交易41.82亿元，仅占全市场交易规模的0.02%。未来可从优化债券结构、创新债券品种、丰富债券类型等方面，提升地方债在柜台市场的投资价值。
记者注意到，在防范化解地方政府隐性债务风险，保持宏观杠杆率基本稳定的政策主基调下，今年地方债发行更加注重质效，强调项目质量管理和风险防控，优化债券资金投向结构，主要集中用于交通基础设施、农林水利、生态环保、民生服务等重点领域。
尤其是在新增专项债的发行使用上，更加强化绩效管理，采用穿透式监管，提升债券资金使用效益。今年新增专项债券安排3.65万亿元，比上年减少1000亿元，但总体规模依然处于高位。
为进一步加强针对性管控，近日，财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，将绩效评价结果作为分配专项债务限额的调整因素，提高地方政府申请专项债券门槛。
“这意味着，下一步地方债尤其是专项债的发行要求和申报难度将提高，有助于解决资金闲置、项目收益无法覆盖本息和投向不符合规定等问题，进一步提升专项债的项目质量，实现财政资源的优化配置。”中信证券债券研究首席分析师明明表示。
下半年节奏有望加快
截至今年6月份，财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元，低于此前全国人大批准的2021年预算安排新增地方政府债务限额44700亿元的规模。
有观点认为，在经济稳步复苏、地方财政压力不大、地方专项项目审批趋严的背景下，今年新增地方债限额可能出现下调。
对此，专家分析，这种可能性不大。从往年经验看，新增地方债限额当年基本都能使用完，在年中调整的情况较为少见。“新增地方债限额的下达，是财政部根据全国人大批准的地方债限额、各地举债需求和项目实施进展情况、市场发行情况等综合因素作出的决策。”龙小燕表示，目前尚留有的2024亿元限额空间，预计会在今年晚些适当时机再次下达。
“目前已下达地方债额度低于预算，可能与额度分批次下达有关，并不一定指向预算调整。”开源证券首席经济学家赵伟表示，近年来新增地方债额度均分多批次下达，其中2019年分2批，2020年分5批且最后一批额度11月才下达。
按照全年新增地方债44700亿元限额计算，下半年还有近3万亿元的新增地方债尚待发行，可以预见，后续发债节奏将有所加快。“伴随额度下达、项目融资需求释放等，地方债发行将开始提速，年内地方债供给高峰或在三季度出现。”赵伟表示。
各地的行动也说明了这一点。目前已有多个省份披露第三季度地方债发行计划，比如，江苏拟于第三季度发行地方债1608.28亿元，广东拟发行1311.8亿元，云南拟发行993.22亿元，发行力度明显加强。
但地方债发行大幅提速的可能性依旧不高，整体节奏更可能呈现平稳态势。龙小燕表示，在加强地方政府债务管理和防控风险的背景下，地方债发行进度尤其是专项债发行进度会扎实推进，即在地方扎实做好专项债项目储备、立项和审批等工作的基础上，在保障专项债项目有一定收益的前提下，按照资金跟着项目走的原则，稳步推进地方新增专项债发行工作。
本报记者 李华林