疫情以来，关于财政政策如何发挥作用的讨论很多。4月17日中央政治局会议提出来，要以更大的力度对冲疫情的影响，积极的财政政策要更加积极有为。怎么去理解积极的财政政策要更加积极有为？是不是提高赤字、扩大政府债务、发行特别国债，就等于积极有为了？显然不仅仅是这样。
财政政策作为国家治理的基础手段之一，最主要的特点就是可以将公共风险转化为一定程度的财政风险，以此来对冲公共风险，这是其他政策手段所不能比拟的。从我们国家现有的财政状况来看，扩大一些财政风险是可以承受的。所以，我们有能力以财政风险对冲其他的公共风险。相比全球大部分经济体，不少研究机构和经济学家认为中国财政政策可选择的措施较多，回旋余地也比较大。当然，财政状况恶化的风险依然存在，出台财政政策仍然需要在财政风险和公共风险之间进行谨慎权衡。
中央政治局会议现在已经明确了要提高赤字率、增加地方政府专项债券、发行抗疫特别国债等。现在大家关于赤字率到底有多高、债务规模有多大有很多具体的建议和讨论，但我想更关键的问题还是政府扩大赤字增加债务以后干什么，我们按照按量出为入的财政逻辑先要搞清楚干什么，然后是钱从哪里来的问题。
这段时间，我国总共出台了几十项针对地方、企业和个人的财政政策，涉及税收减免、财政补贴、出口退税、贷款展期、贷款贴息、担保和优惠，部分税费缓期缴纳等，地方也因地制宜出台了不少政策和操作细则。这些政策主要通过对冲疫情冲击、买单和救助三个方面，给居民生活、复工复产注入更多的确定性。就像救火一样，把火点隔离开，就不会串起来形成更大的火势，把由新冠疫情冲击带来的风险点隔离开，就可以避免整个国家公共风险水平的进一步升级。这实际上已经体现了财政政策思路的一些变化，开始转向风险管理的新框架。
通过稳消费以恢复经济和政府通过启动基建投资来扩大就业、恢复经济是现在讨论比较多的两条主要思路，也是通常认为财政应该发力的两大领域。不过，无论是投资还是消费，都是从最终需求的角度来说的，体现了财政政策传统的单一需求管理路径。4月17日中央政治局会议提出了在疫情防控常态化前提下，要保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。“六保”也就意味着六个方面不确定性大、风险高，需要政府来“保险”，其背后其实就是疫情冲击导致的几大风险，政府通过“六保”来管理和隔离风险，从而实现经济社会稳定目的。我认为“六保”的提出可以视为财政政策摆脱路径依赖的一个新思路，增加赤字、扩大债务应主要围绕“六保”来做文章。
虽然现在不少人呼吁财政政策应尽快加大在消费和投资上的刺激力度，但在我看来，现在的财政政策远没有到刺激政策的阶段，现在还是要保生存，使生存风险最小化，从而为经济恢复创造条件。
一方面，随着不确定性和公共风险上升，居民的预防性动机增强，最近出现了储蓄增加的现象，这将导致消费进一步萎缩，这需要我们考虑如何通过扩大公共消费来弱化居民预防性动机，带动居民消费。公共消费一是维护政府运转的消费，二是供社会成员消费的公共服务，如公共卫生、职业教育、培训支持等等，这些都跟“六保”密切相关。另一方面，从当前的条件下看，基建投资恐怕难以再发挥2008年、2009年时期那么大的作用。通过传统的基建投资来恢复和稳定经济、稳定就业，这个效果会较低，因为传统基建投资的空间变小，其乘数效应也大大降低。而通过保存量、保住基本盘，自然就能实现经济和社会稳定的目标。
从具体措施上来讲，我建议设置一个以“六保”为用途的专门特别预算，而不是零散出台政策，这样更有利于发挥政策的“规模效应”，否则，在引导预期和提振市场信心方面作用有限。可以通过发行特别国债来筹措资金来源，特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿，分次发行，央行扩表，零利率购买。实际执行下来，可以小于5万亿元，但基于当前市场悲观情绪蔓延，预算规模可以大一些。政策力度大，更有助于提振信心。地方专项债有一部分指标也可以挪到中央政府债务中。现在进一步扩大地方专项债面临着很多现实的困难，找项目越来越难。从控制债务风险的角度，不应一味让地方发债、让地方去对冲风险，因为地方尤其是基层的风险控制能力比较弱，不如更多地由中央财政来做，中央财政债务从其占比和规模来讲都比地方小。在疫情冲击下，对冲风险的职责应当更多由中央政府和中央财政来承担。（作者是中国财政科学研究院院长）