文 |浙商证券首席经济学家 李超 执业证书编号：S1230520030002
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内容摘要
>> 核心观点
2020年财政预算报告公布，一般公共预算收入与支出目标为-5.3％和3.8％，疫情及政策因素下，整体收入压力仍不容小觑。中央调入及结转结余资金大幅提升，凸显中央抗疫积极性，但也存在压力；地方财政收入目标则稍显乐观。2020年转移支付有亮点，凸显“加强对地方财力的保障是今年预算安排的重点”的政策安排，一方面，中央对地方转移支付规模再创新高，12.8％增速也是近年高点；另一方面广义赤字视角下，中央对地方的资金转移占名义GDP比重达8.8％，显著高于前期水平。此外，3.6％以上赤字率和37600亿元的赤字规模，隐含了5.4％以下的名义GDP增速，预算报告对经济不悲观。政府性基金预算收入与支出目标为-3.6％和38％，差额较大，特别国债及专项债共计4.75万亿元，扣除结转资金，对政府性基金支出的补充资金近4.5万亿元，可助力政府性基金支出实现38％的预算目标。
>>转移支付有亮点，怎么看“特殊”？
>>收入压力仍不容小觑
整体不容小觑，中央仍有压力，地方稍显乐观。
>>赤字率3.6％以上隐含了什么信息？
预算报告不悲观，名义GDP可达5.4％。
>>政府性基金预算支出38％远超收入，如何实现？
特别国债和专项债是主力。
风险提示
一般公共预算收入不及预期，政策落地不及预期，经济超预期下行，海外疫情加剧冲击全球经济。
目 / 录
正 文
> 2020年财政预算收支表
> 转移支付有亮点，怎么看“特殊”？——两本预算协同发力，广义赤字直达地方
一般公共预算：中央一般公共预算收入82770亿元，其中从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元；地方一般公共预算本级收入97500亿元，下降3.5％。加上中央对地方转移支付收入83915亿元、地方财政调入资金及使用结转结余21100亿元，收入总量为202515亿元。政府性基金预算：中央政府性基金预算收入3611.41亿元，下降10.6％。加上上年结转收入180.04亿元和抗疫特别国债收入10000亿元，收入总量为13791.45亿元。中央政府性基金预算支出10788.95亿元，其中，本级支出2781.32亿元，下降10.7％；对地方转移支付8007.63亿元，主要是抗疫特别国债安排的支出增加。调入一般公共预算3002.5亿元。
财政预算报告中，中央对地方转移支付有亮点凸显，其一是中央财政对地方的转移支付增加了12.8％，规模为近年来最高；其二，财政预算报告揭开特殊转移支付机制面纱，两本预算协同发力，广义赤字直达地方。
中央对地方转移支付再创新高。2019年中央对地方转移支付决算值为74415.1亿元，2020年中央对地方转移支付预算值为83915亿元，同比新增12.8％，2020年转移支付规模再创新高，同比也处于2013年以来较高水平。
特殊转移支付机制：两本预算协同发力，广义赤字直达地方。5月22日政府工作报告表示“今年赤字率拟按3.6％以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制。”根据财政预算报告可以看到，一方面，2020年较2019年新增的1万亿赤字规模空间，带动预算内中央对地方转移支付达到83915亿，环比较2019年新增近1万亿，带动预算内转移支付规模再创新高。另一方面，特别国债资金分配至两本预算，共同发力。特别国债收入计入中央政府性基金预算收入总量，2020年中央政府性收入总量为13791.45亿元，其中包含10000亿特别国债资金；与中央政府性基金预算收入对应的支出中，仅有8007.63亿元用于对地方转移支付，同时中央政府性基金调入一般公共预算3002.5亿元。这意味着10000亿特别国债资金通过两种渠道向地方政府进行了转移支付，一方面是通过中央政府性基金预算对地方政府进行转移支付，另有一部分资金被调入一般公共预算，以中央对地方转移支付的方式被投放至地方政府。我们认为，本次疫情导致地方政府面临较大减收增支压力，根据财政部预计减收增支的规模在8000到9000亿元，政府工作报告明确了“加强对地方财力的保障是今年预算安排的重点”，不仅提升了中央对地方转移支付总量，还安排了特殊转移支付机制。政府工作报告要求“资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。”我们认为，中央财政专门设立的特殊转移支付机制，有助于支持地方基层运转，保障基本民生，落实“六保”任务。
此外，我们提示从广义赤字角度更能理解政策深意，中央对地方转移支付达到83915亿，中央政府性基金对地方转移支付8007.63亿元，两者合计达91922.63亿元，以5.4％的名义GDP增速推算，则广义赤字视角下，2020年中央对地方转移支付占GDP比重达到8.8％，再创新高，显著高于前期各年。因此，广义赤字视角下更能凸显“加强对地方财力的保障是今年预算安排的重点”的政策基调。
> 收入压力仍不容小觑——整体不容小觑，中央仍有压力，地方稍显乐观
中央：中央一般公共预算收入82770亿元，比2019年执行数下降7.3％。加上从中央预算稳定调节基金调入5300亿元（包括决算整理期内预计新增补充的部分资金），从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元，收入总量为91650亿元。地方：地方一般公共预算本级收入97500亿元，下降3.5％。加上中央对地方转移支付收入83915亿元、地方财政调入资金及使用结转结余21100亿元，收入总量为202515亿元。
全国：全国一般公共预算收入180270亿元，下降5.3％。加上调入资金及使用结转结余29980亿元，收入总量为210250亿元。
一般公共预算收入压力仍不容小觑。截至4月财政数据显示，2020年1-4月全国一般公共预算收入增速-14.5％，其中，4月一般公共预算收入16149亿元，同比增速-15.0％，前值-26.1％。2020年1-4月累计全国税收收入53081亿元，同比-16.7％；非税收入9052亿元，同比增长1％。我们看到，相比全年-5.3％的一般公共预算收入目标，当前一般公共预算收入仍处于较低水平，未来8个月需要回升近10个百分点，财政收入压力不容小觑。我们此前提示，当前有两大因素影响一般公共预算收入增速，其一是疫情冲击经济导致被动减收，随着复产复工有序推进、经济活动复苏，预计被动减收的负向拖累将逐步下降，未来经济快速回升也将带动税收增加。其二是阶段性减税降费政策，根据4月30日税务总局表态，2020年一季度全国累计实现减税降费7428亿元，主要由以下两部分组成：一是2020年新出台支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策新增减税降费3182亿元；二是2019年更大规模减税降费政策在2020年继续实施形成的减税降费4246亿元。5月22日政府工作报告再次加大减税降费力度，今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元，前期减免中小微企业养老失业工伤保险单位缴费、小规模纳税人增值税等阶段性减税降费政策的执行期限全部延长至今年年底，小微企业、个体工商户所得税一律延缓到2021年。我们认为，受减税降费政策进一步扩围加码的影响，政策刺激导致的主动减收对财政收入的影响不能轻视，-5.3％的预算增速目标存在一定挑战。
预算视角：中央仍有压力，地方稍显乐观。1-4月，中央一般公共预算收入同比下降17.7％；地方一般公共预算本级收入同比下降11.5％，分别低于预算目标10.4和8个百分点。我们认为，中央财政收入存在压力；其一，当前中央公共预算收入增速距离目标仍有一定差距。其二，2020年中央调入结转结余资金8880亿，较2019年大幅增加超5600亿，一方面凸显了财政积极性，但另一方面也体现了中央财政收入压力较大。其三，2019年末中央预算稳定调节基金余额5272.49亿元，而预算中显示出“2020年将从中央预算稳定调节基金调入5300亿元”，中央预算稳定调节基金已“非常积极”，如果疫情、政策等因素导致中央财政收入不达目标，则中央预算稳定调节基金进一步发力空间有限。
此外，我们认为地方财政收入增速目标或也稍显乐观。当前地方一般公共预算本级收入增速较目标值也有一定距离，疫情和政策的潜在影响仍有扰动，地方政府的税收大幅回升可能性较低，逐步修复概率较高，同时非税收入的支撑作用相对有限，地方本级财政收入增速回升至-3.5％存在一定挑战。减收增支压力下，当地方本级收入不及目标时，只能依靠两种途径，其一是加大中央对地方转移支付收入，考虑中央财政收入尚有压力的情况，只能依靠加大一般公共预算中调入结转结余资金的规模；其二是考虑赤字约束，地方政府需要进一步压减支出，正如刘昆部长在部长通道所言，政府要带头过“紧日子”了，进一步压减一般性支出、保障刚性支出，这也需要地方政府审时度势综合考虑。综合来看，我们认为预算视角显示，中央财力积极投放，但仍有压力，实现目标存在挑战，地方财政收入目标稍显乐观，仍存压力。
> 赤字率3.6％以上隐含了什么信息？——预算报告不悲观，名义GDP可达5.4％
全国一般公共预算收入180270亿元，下降5.3％。加上调入资金及使用结转结余29980亿元，收入总量为210250亿元。全国一般公共预算支出247850亿元，增长3.8％。赤字37600亿元，比2019年增加10000亿元。同时，2020年赤字率安排为3.6％以上。
3.6％赤字率和37600亿预算赤字隐含了什么信息？政府工作报告表示2020年赤字率安排为3.6％以上，财政预算明确2020年预算赤字规模为37600亿元，对应的全国一般公共预算收入及支出增速为-5.3％和3.8％，由于赤字率等于赤字规模与名义GDP之比，根据预算赤字率目标和预算赤字规模，可以计算出财政预算的隐含名义GDP增速。根据我们测算，在37600亿赤字规模下，3.6％以上的赤字率对应着5.4％以下的名义GDP增速，预计2020年全年平减指数大概率在1.5％-2％之间，则全年实际GDP增速可能为3.5％-4％，财政预算报告凸现对未来经济增长不悲观。我们认为，一季度，我国名义GDP增速-5.3％，实际GDP增速-6.8％，预计全年经济增长达到3.5％-4％仍存压力，需要逆周期政策进一步发力。
> 政府性基金预算支出38％远超收入，如何实现？——特别国债和专项债是主力
全国政府性基金预算收入81446.05亿元，下降3.6％。加上上年结转收入180.04亿元、抗疫特别国债收入10000亿元和地方政府专项债务收入37500亿元，全国政府性基金收入总量为129126.09亿元。全国政府性基金预算支出126123.59亿元，增长38％。调入一般公共预算3002.5亿元。
2020年政府性基金预算收入-3.6％，支出38％，历史上全国政府性基金支出达到30％以上时，通常卖地收入会带动政府性基金收入比支出增速更高。但2018年开始出现背离，主因是专项债发行规模增加，成为政府性基金支出资金来源之一。
历史上，土地收入支撑政府性基金高支出，走势背离源于专项债发行增多。由于政府性基金预算不列赤字，收支平衡，因此，在2018年以前，政府性基金收入和支出走势基本一致，而收入端的地方国有土地使用权收入是政府性基金收入的主要来源，因此土地收入大幅上行往往也会带动政府性基金支出显著走高，增速上，通常卖地收入会带动政府性基金收入比支出增速更高。例如2013年期间，政府性基金支出增速全年保持在27.6％-37.9％区间，而同期的地方政府卖地收入增速最低为44.6％。而2018年，政府性基金支出与收入增速开始背离，主因是专项债发行增多，成为了政府性基金支出的重要补充资金，2018年和2019年新增专项债规模分别为13500亿和21500亿元，年初专项债加速发行期间，带动了同期政府性基金支出的快速上行，与收入增速明显背离，其中2019年专项债提额并加速发行效果显著，带动全国政府性基金支出同比在2019年2月达到110％。
2020年政府性基金收支不匹配，源于专项债 特别国债共同发力。2020年政府债券对政府性基金支出的资金支持进一步提升，抗疫特别国债发行10000亿元计入中央政府性基金收入，虽然有部分资金被调入一般公共预算，但整体还是补充了政府性基金收入，同时新增地方政府专项债收入37500亿元计入地方政府性基金收入，两者共计贡献了45000亿以上资金体量。有了特别国债和专项债资金的补充，在政府性基金预算收入增速仅为-3.6％的情况下，也能支持政府性基金支出完成38％的目标增速。当前数据已有反映，截至2020年4月，卖地收入与政府性基金支出增速显著背离，1-4月累计，全国政府性基金预算支出25766亿元（含用地方政府专项债券收入安排的支出），同比增长14.9％。其中，国有土地使用权出让收入相关支出16869亿元，同比-15.7％，两者增速相差超过30个百分点。
风险提示
一般公共预算收入不及预期，政策落地不及预期，经济超预期下行，海外疫情加剧冲击全球经济。