祁连山生态的破坏
与地方政府将经济发展置于生态保护之上的执政思路有关
祁连山因何遍体鳞伤？
经过长期过度开发和破坏后，被喻为“中国西部天然生态屏障”的祁连山，变得遍体鳞伤。
7月20日，多名甘肃官员因祁连山生态问题，“扎堆”上了被问责的名单。
这一天，中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》（下称“通报”），直指祁连山存在违法违规开矿、水电设施违建、偷排偷放、整改不力等行为。
通报在点评当地官员时措辞严厉，比如“落实党中央决策部署不坚决不彻底”，“在立法层面为破坏生态行为放水”，“不作为、乱作为，监管层层失守”，“不担当、不碰硬，整改落实不力”等。
杨子兴、李荣灿、罗笑虎等三名甘肃省时任（曾任）副省长，同时被点名问责。此外，15名相关责任单位的负责人被严肃问责，其中负有主要领导责任的省林业厅厅长石卫东、甘肃祁连山国家级自然保护区管理局局长李进军、甘肃省国土资源厅厅长蒲志强、甘肃省国土资源厅原副厅长郭玉虎4人被撤职。
新华社称，截至目前，已有上百人因祁连山生态破坏问题被问责。
今年年初，兰州大学资源环境学院教授、博士生导师丁文广，向甘肃省政府提交了《关于构建祁连山国家级自然保护区新型管理机制的建议》，得到了时任省长（现任省委书记）林铎的批示和副省长李斌的回信。此建议也成为甘肃省正在制定的祁连山自然保护区工作方案的重要参考。
7月30日，丁文广在接受《中国新闻周刊》采访时直言，如果祁连山自然保护区继续破坏下去，河西走廊的生命水将断流，“一带一路”的战略通道将在甘肃受阻。
乱象由来已久
祁连山国家级自然保护区面积广大。2014年，最新规划调整后的自然保护区面积198.7万公顷，加上划定的66.6万公顷外围保护地带，总面积265.3万公顷，接近北京、天津两市面积之和。在甘肃境内涉及张掖、武威、金昌3市8县区及山丹马场。祁连山东西长800公里。
祁连山已有近半个世纪的“破坏史”。
2017年1月，一篇《两位生态学博导四问祁连山生态保护》的文章被广泛转载。该文作者为中科院西北生态环境资源研究院副院长冯起与甘肃省祁连山水源涵养林研究院院长刘贤德。
两位生态专家在文中称，祁连山的生态破坏开始于20世纪60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盗伐为主，当年有“吃得苦中苦，为了两万五（每年要完成2.5万立方米的森林采伐任务）”的说法；20世纪80年代以矿山开采为主；90年代后以小水电开发为主。
甘肃省相关政府部门提供的资料显示，在20世纪90年代到本世纪初，祁连山保护区范围内仅肃南县就有532家大小矿山企业，在张掖境内的干支流上先后建成了46座水电站。
2017年2月12日至3月3日，由中共中央、国务院有关部门组成中央督察组就此开展专项督察。
通报称，通过调查核实，甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题突出。一是违法违规开发矿产资源问题严重。保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。长期大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。
二是部分水电设施违法建设、违规运行。当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。由于在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足，导致下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统遭到严重破坏。
三是周边企业偷排偷放问题突出。部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。巨龙铁合金公司毗邻保护区，大气污染物排放长期无法稳定达标，当地环保部门多次对其执法，但均未得到执行。石庙二级水电站将废机油、污泥等污染物倾倒河道，造成河道水环境污染。
四是生态环境突出问题整改不力。2015年9月，环境保护部会同国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至2016年底，仍有72处生产设施未按要求清理到位。
多位受访者告诉《中国新闻周刊》，过度开发旅游资源和超载放牧，也对祁连山的生态造成了破坏。
2013年，徐柏林等祁连山国家级自然保护区工作人员写了一篇《生态旅游对祁连山国家级自然保护区景区植被的影响》的论文，其中写道：祁连山保护区生态旅游景区各类旅游设施占地2万多平方米，近3万平方米的植被遭到破坏。
该文认为，旅游对祁连山保护区植被的影响方式主要有两类：游客在景区有践踏、刻划、采摘和损伤等行为。此外，旅游设施建设对植被也会造成影响，住宿、餐饮、娱乐设施的建设都要占用景区土地，对植被造成大面积集中破坏。
2017年7月21日，据《甘肃日报》的报道，省旅发委通过调查摸底，发现祁连山保护区内共有旅游项目25项，其中，武威市14项，张掖市（包括山丹军马场）11项。这些旅游项目在祁连山保护区界址明晰和范围调整过程中，陆续进入保护区，部分存在违规进入的问题，对祁连山生态环境造成了一定影响。
该报道称，这25个旅游项目已全部进行了整改，其中涉及核心区、缓冲区的5个项目全部完成整改、恢复生态；实验区的20个项目，已整改完成9个。
超载放牧也对祁连山生态造成了破坏。上述两位生态专家称，祁连山经历了近40年的大规模开发，加之气候等大环境变化，历史性破坏和现实威胁依然突出。
因为矿山开采、水电开发造成的破坏仍未完全恢复，急需进行平整、覆土、种草为主的生态修复，但草原过度放牧仍然比较普遍，仅张掖市在保护区内就有各类牲畜106万羊单位，超载20.62万羊单位，部分区域生态退化的威胁依然存在。
国家“千人计划”特聘教授、兰州大学资源环境学院原院长张廷军告诉《中国新闻周刊》，从2011年开始，该学院就在3500米以上的祁连山区域做多年冻土（连续冻结两年以上的土层或岩石）、积雪、生态及碳循环等方面的研究。张廷军团队试图研究在没有放牧等情况下，自然生态、植被对地表下土壤温度及多年冻土的影响到底是什么关系。
“但是至今，我们找不到一块净土进行科研。可以说，只要有草的地方，就存在放牧现象。甚至我们在科研区域内围的栏，经常出现被破坏掉的情景。”张廷军说。
违法违规开发矿产资源，在这次两办通报中点名的突出问题中，排在第一位。有多名矿企老板向《中国新闻周刊》反映，甘肃国土厅存在违规发放“采矿证”问题。
甘肃赛拓矿业公司一位负责人称，2000年该公司与他人联合投资数百万元在甘肃陇南市探测到矿源后，依照程序，向省国土厅提出申请办理采矿许可证。由于有一家官方背景的企业介入，甘肃国土厅不予发放采矿证，还默许将该矿源低价转与上述企业开发，赛拓矿业为此进行了长达十几年的上访和实名举报。
为进一步了解甘肃国土部门近年来在祁连山矿产资源管理方面所做的工作，《中国新闻周刊》多次联系自2013年起分管建设用地、矿产开发的甘肃省国土厅副厅长。7月28日，这名副厅长在回复《中国新闻周刊》的短信中，以其“已退下来”为由，婉拒采访。
连锁后果
匈奴语称“天”为“祁连”，祁连山即 “天之山”。
位于甘青两省交界处的祁连山，孕育、维系了河西走廊的黑河、疏勒河、石羊河，是三大水系56条内陆河的主要水源涵养地和集水区，也是丝绸之路的关键区段。
张廷军告诉《中国新闻周刊》，祁连山是海拔大约3500米以上的高寒地区，很大一部分属于多年冻土。这个区域的植被，对冻土会起到保护作用，不至于让多年冻土温度升高及融化。
张廷军说，高寒地区一般来讲植被应该生长得更好、更旺盛，植被生长可以使大气中的二氧化碳贮存到土壤中，减缓大气中二氧化碳含量，进而减小其对气候变暖的影响。“我们在美国阿拉斯加北部的工作，就证明了这一点”。
张廷军说，在祁连山高寒地区，由于矿产开发及过度放牧，导致植被严重退化。这些植被严重退化甚至消失后，就会导致地表温度及土壤温度升高，进而会使多年冻土退化，活动层及多年冻土中含有的有机碳也会被分解成二氧化碳和甲烷释放到大气中，增加大气的碳含量，进一步导致气温升高、全球变暖。
同时，多年冻土的退化，还会引发地表沉陷、热融滑塌、融冻泥流等一系列现象，对区域生态系统、水资源以及民用和工程建筑设施等都会造成破坏。
张廷军称，矿产开发对祁连山生态的破坏，除了造成冻土的退化外，开矿产生的灰尘还会降低雪和冰的反射率，反射率下降后，太阳辐射能量被雪层和冰川吸收，加速消融。另外，矿产资源的开发还会破坏生物多样性，打破原有的生物链条。
“无序的人类开发活动，将使一些动物远离该区域，没有了天敌之后，食物链底层的生物将对草场构成严重威胁。”
张廷军说，超载放牧对于草地的破坏更为直接，也更快。“如果减少或适当放牧，祁连山高寒地区的植被会恢复较快，在短短几年就可以见效。在祁连山的中海拔和下游领域，特别是干旱地区，如果植被破坏了，几十年都难以恢复。”
兰州大学资源环境学院讲师牟翠翠告诉《中国新闻周刊》，通过实地科研考察发现，近30年左右，由于祁连山多年冻土退化，祁连山多年冻土区出现了热融滑塌现象，导致地表土壤碳氮含量损失高达10％~30％。
“这就意味着祁连山多年冻土滑塌区地表土壤养分减少，影响植被生长状态，牧区受到破坏，生态可能进一步恶化。”
热融滑塌是指由于斜坡厚层地下冰融化，土体在重力作用下，沿地下冰顶面发生的向上牵引或向下坍塌沉陷式的位移过程。
2015年10月，《西部商报》曾援引甘肃永昌县西大河水库水文管理所办公室主任谢玉喜的观点称，祁连山蕴含着河西走廊80％的水量，仅全球变暖的因素，就可以导致祁连山大多数的小型冰川在2050年前消融殆尽。
谢玉喜说，人类活动将加速冻土退化，届时，河西走廊及下游地区的500多万人口将失去水源补给。
地方“放水”
中央对祁连山生态问题的重视由来已久。近年来，相关部委也多次公开约谈甘肃相关单位负责人，但问题并没有得到解决。
2015年，环保部通过卫星遥感监测对祁连山进行检查，影像资料显示，在祁连山国家级自然保护区内，违法违规开发矿产资源等活动频繁。
环境保护部自然生态保护司保护区处处长房志曾对央视说：“2015年，我们对100个国家级自然保护区用相对高新的卫星进行了专项遥感，发现了12个问题比较严重的保护区，公开约谈其中6家，其中甘肃祁连山国家级自然保护区就是第一家我们约谈的。”
中办和国办的通报称，2015年9月，环境保护部会同国家林业局，就保护区生态问题对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈，甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢。
截至2016年底，仍有72处生产设施未按要求清理到位。约谈过后，甘肃省政府着手开始整改，虽然做了一些工作，但情况并没有明显改善，约谈时提到的问题，很多没有落实，有些违规的项目依然在运行。
通报称，甘肃省委和省政府没有站在政治和全局的高度，深刻认识祁连山生态环境保护的极端重要性，在工作中没有做到真抓真管、一抓到底。
2016年5月，甘肃省曾经组织对祁连山生态环境问题整治情况开展督察，但未查处典型违法违规项目，形成督察报告后就不了了之。
通报还称，甘肃有关省直部门和市县在贯彻落实党中央决策部署上作选择、搞变通、打折扣，省安全监管局在省政府明确将位于保护区的马营沟煤矿下泉沟矿井列入关闭退出名单的情况下，仍然批复核定生产能力并同意复工。张掖市委认为祁连山生态环境保护整改落实工作不属于市委常委会研究的重大问题，市委常委会没有进行专题研究部署，并在明知有的项目位于保护区、违反保护区管理要求的情况下，仍多次要求有关县加快办理项目手续。
尤其引人注意的是，通报点名批评甘肃在立法层面为破坏生态行为“放水”。
通报称，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。
中央环保督察组甘肃组成员马国林指出：“3种（活动）恰恰是这几年很少发生的行为，而放水的7种行为恰恰是这几年多的，比如开矿这些行为，以法规的形式予以保留。”
针对这种现象，兰州大学资源环境学院教授丁文广告诉《中国新闻周刊》，中国长期以来只重视环境政策的制定，而忽视了环境政策的其他必要环节，包括环境政策的执行、环境政策的评估、环境政策监控问责及公众参与等。
“下位法违反上位法，说明环境政策在执行过程中缺乏独立的第三方评估、缺乏监控和问责，导致政策执行出现偏差，进而达不到政策目标。这也从另一个层面反映了‘体制和机制’在环境政策执行过程中至关重要。”丁文广说。
不仅如此，通报还指2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。
此外，张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核时，把2015年和2016年环境资源类指标分值分别设为9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。
7月20日，甘肃省国土资源厅时任副厅长（现任厅长）王忠民对央视说：“我们自己违反了国家的规定，在实验区、缓冲区设置了探矿、采矿，甚至在核心区也设置了探矿和采矿权。最为关键的问题是我们把国家的禁止改为了限制。”
2016年11月30日至12月30日，中央第七环保督察组对甘肃省开展了督察，发现祁连山生态破坏问题依然严重。
“一个问题，就是保护区里面违规开发矿产资源的活动；第二个问题，是部分水电设施的违规建设和违规运行，对生态造成的破坏问题；第三个问题，就是祁连山保护区的周边企业，还有一些偷排、偷放污染物，违规运行、违法运行的问题。”中央环保督察组甘肃组成员马国林说。
中办和国办的通报称，虽然有体制、机制、政策等方面的原因，但根子上还是甘肃省及有关市县思想认识有偏差，不作为、不担当、不碰硬。对党中央决策部署没有真正抓好落实。
通报指出，甘肃省国土资源厅在2014年10月国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权，性质恶劣。
省发改委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目。
省环境保护厅不仅没有加强对有关部门工作的指导、监督，反而在保护区划界确定后，仍违法违规审批或验收项目。
省政府法制办等部门在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中，明知相关规定不符合中央要求和国家法律，但没有从严把关，致使该条例一路绿灯予以通过。
从2013年至2016年，甘肃省对祁连山生态环境保护不作为、乱作为问题基本没有问过责。承担整改任务较重的林业、国土、环保、水利等部门，虽然开了会议、发了文件，但抓落实不够。
通报指出，甘肃省林业厅及甘肃祁连山国家级自然保护区管理局不仅对保护区内大量违法违规建设项目监督不力，对大量生态破坏行为查处不力，反而违规许可多个建设项目。
张掖市在约谈整改中避重就轻，有31个生态破坏项目没有纳入排查整治范围；52个违法违规探矿项目中，有31个采取简单冻结办法，没有制定有效退出机制和保障措施等。
通报对多名相关单位和责任人点名问责。引人注意的是有杨子兴、李荣灿、罗笑虎三名省部级官员赫然在列。
保生态与求生计
祁连山国家级自然保护区总面积为198.72万公顷，其中张掖段151.91万公顷，占保护区总面积的76.4％，是祁连山生态环境保护与修复治理的主战场。
张掖市曾因祁连山生态问题频频成为舆论焦点。
2017年4月，时任市委书记毛生武在接受中新社记者专访时自嘲“被打得鼻青脸肿，搞得灰头土脸，现在都还没从‘阴影里’走出来”。他说，“祁连山保护区遭长期开发和破坏，主要是人为造成的。”
甘肃省人民政府副秘书长王向晨说：“我们甘肃省是一个欠发达的省份，经济增长对矿产、水电等资源的开发依赖程度比较高。生态环境保护，有向经济发展让路的倾向。”
甘肃省一位厅级官员告诉《中国新闻周刊》，在祁连山保护区，靠山吃山的传统对生态的破坏性显而易见。牧民对草原的依赖性过强，为了经济，存在“掠夺性放牧”现象。
2015年，张掖市肃南县环境保护和林业局副局长彭吉廷接受《西部商报》采访时说，肃南县矿产资源开发收入，一度达到全县财政收入的80％以上。受到生态保护的制约，开发体量在近两年明显减小，但2014年依旧占据该县小口径财政收入的半壁江山。
上述报道还称，在上世纪90年代，肃南县的矿产企业多达300家以上，清理整合之后剩下60多家，其中一半以上在缓冲区，其余在实验区和新划定的外围地带。然而，按照《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，无论是实验区和缓冲区，都不允许矿产开发。
多位知情者向《中国新闻周刊》反映，除了对开发矿产的依赖，超载放牧也是当地居民“求生计”的重要手段。祁连山一些单位因为具有“国字号背景”等，地方上对其没有管理权限。其中，山丹军马场就是一个例子。
山丹军马场位于河西走廊中部、祁连山冷龙岭北麓的大马营草原，地跨甘青两省，总面积329 .54万亩，是目前世界上最大的军马场。
2013年7月，山丹军马场作为中国农业发展集团二级企业，由集团直接管理。
上述知情者称，有“国字号”背景的山丹军马场，职工以从事农牧业生产为主，很多职工退休前，草场被分给个人，为提高经济收入，超载放牧的情况比较普遍。
山丹军马场退休干部李洪福曾跟媒体介绍，过去马场归属部队时，对放牧有明确要求，1000亩草场内养140只至150只羊或者60头至70头牛，而如今1000亩的草场，往往就有300只至400只羊或者150头至160头牛。“掠夺式的放牧”让草场生态遭受重创。
资料显示，祁连山国家级自然保护区内有35个乡镇共14.2万人，其核心区内目前还生活着大量的农牧民。
《经济参考报》曾报道称，世代生活在此的牧民，由于国家草原奖补政策倾向于草地毁坏严重的地块，所以过度放牧地区反倒成为政策资金重点扶持的对象。
“在部分地方，只要每平方米有4棵草就能认定为草场，享受草原奖补政策，这无疑让保护草原的牧民感觉不公平。”兰州大学资源环境学院人文地理所教授陈兴鹏说。
而在生计的名义下长期超载放牧，让草原生态遭遇了重大破坏。
甘肃省肃南裕固族自治县的全国人大代表常海霞，在祁连山中的康乐草原长大。在她的记忆中，“儿时记忆中灌木和草丛能湮没一头牦牛，如今已经看不到了”。
“我们裕固族已经在祁连山里生活了上千年。要生活好点就得多养牛羊，可是养多了就会破坏草场，这是一个要破解的难题。” 常海霞说。
为了发展当地经济，国家对牧民实行草原承包到户、草原补奖政策，在带动牧民收入的同时，却从一个侧面加速了草原退化。
7月21日的央视《新闻1+1》称，从上世纪80年代实行草原承包到户，牛羊养的越来越多，导致牲畜超载，草原退化严重。在常海霞生活的甘肃省张掖市境内，去年这里的草原超载率约为24％。
从2011年开始，国家实行牧民草原补奖政策，进行禁牧减畜，对禁牧实行补助，对草畜平衡给予奖励。
上述报道称，目前，张掖有3200万亩草原实行禁牧和草畜平衡，向牧民发放补助2.1亿多元，第二轮发放标准还要提高。在首轮禁牧的5年后，牧草平均长高了约4指，平均覆盖度约提高了7％。
但协调生态保护和百姓生活之间的矛盾，并不容易。甘肃纪实作家张弓告诉《中国新闻周刊》，前不久他在内蒙古采风时，奈曼旗一村书记用“种一坡、收一车、打一箩、煮一锅”这个顺口溜，来反映牧民变成农民后的不适应。
“因为自然原因，也因为他们不会种植农作物等原因，他们种了一个山坡的农作物，最终却只化为一锅食物。”
张廷军也告诉《中国新闻周刊》，国家在青藏高原地区，曾通过为牧民盖房子等扶持政策，试图让他们搬出牧区，种植粮食。但是，对有数千年放牧习惯的牧民而言，他们一方面认为放牧经济效益更大，同时也不擅长种植农作物。“现在祁连山也面临这样的问题。”
整改
7月21日，甘肃省委书记林铎主持召开了专门的会议，部署祁连山自然保护区的整改工作。甘肃省明确，2017年，全面停止祁连山保护区核心区、缓冲区内所有探采矿、水电建设、旅游资源开发等生产和经营活动；2018年底前，所有探采矿活动全面清理退出；2020年前，全面消除自然保护区内矿山地质环境问题。
甘肃省还对祁连山区域范围内159座水电建设项目进行全面排查。对在祁连山核心区和缓冲区内违法开展的水电开发等活动，立即予以关闭关停，限期拆除，并实施生态恢复。将中央和省级财政下达的山水林田湖建设、天然林保护等项目即有专项投资和转移支付资金，优先向祁连山自然保护区倾斜。
《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例（修订草案）》，已于日前正式提请甘肃省十二届人大常委会第三十四次会议审议。
甘肃省林业厅厅长宋尚有介绍，该《条例（修订草案）》严格按照上位法规定的内容，增加了禁止开矿、采石、挖沙等规定，使规定的禁止性活动与上位法的规定完全一致。
丁文广称，甘肃是一个自然保护区丰富的省份，只要省委省政府做好顶层设计，动员社会各界参与，以祁连山国家级自然保护区为切入点，一定能够创造出自然保护的“甘肃模式”，成为全国乃至全球自然保护区借鉴的成功模式。