第六届首都治理论坛：超大城市治理如何数字化转型

2020年6月21日，由中国人民大学首都发展与战略院（以下简称“首发院”）、国家发展与战略研究院、智能社会治理研究中心联合主办的第六届首都治理论坛“超大城市治理的数字化转型”，以线上直播方式成功举办。本次论坛通过新浪、凤凰、中国网、百度、新京报、搜狐、中国知网等主流网站进行直播，全网累计近130万人次收看论坛直播，产生了很大反响。

中国人民大学党委副书记郑水泉教授致辞，中国人民大学党委组织部常务副部长、信息资源管理学院党委书记兼院长张斌教授，中国人民大学公共管理学院党委副书记、纪委书记孙柏瑛教授，中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山教授，首发院副院长、公共管理学院李文钊教授等来自中国人民大学、北京大学、清华大学、中共中央党校（国家行政学院）、国务院发展研究中心、复旦大学、上海交通大学、浙江大学、中山大学、哈尔滨工业大学的17位专家学者发表演讲，围绕超大城市治理数字化转型的方向与路径、悖论与趋势，数字政府、城市大脑、网络化管理、互联网 政务服务、智慧城市、智慧监管、政民互动等话题进行深入研讨，解剖超大城市治理数字化转型的内在逻辑。

中国人民大学首发院副院长、公共管理学院李文钊教授主持开幕致辞环节，对各位专家学者和媒体朋友的到来表示欢迎，并介绍了与会嘉宾。李教授指出了此次论坛的初衷，人类社会正在或者即将进入到全新的“数字社会”时代，关于这个主题的探讨可以促进企业、政府、社会、学者等各界人士对数字化转型的关注，通过数字化转型来推进城市治理体系和治理能力现代化。为此我们邀请公共管理学科这一领域高水平学者发表看法，推动交流，形成共识。

中国人民大学党委副书记郑水泉教授发表开幕致辞，首先，他对各位嘉宾和朋友参加第六届首都治理论坛表示热烈欢迎，向参会嘉宾介绍了首发院发展概况、重要影响和取得的丰硕成果。他强调，在百年不遇的疫情下，中国和世界各国都在经历着治理上的大考。他指出此次的线上学术会议是学术界在疫情防控常态化背景下的新尝试，以超大城市治理的数字化转型为主题可谓正当其时。

郑水泉副书记就超大城市治理的数字转型提出了五点看法：第一，超大城市治理数字化转型是数字中国战略的重要组成部分；第二，超大城市治理数字化转型的关键是治理与数字化的全面融合；第三，超大城市治理数字化转型的重点是促进城市公共服务水平的提升和公共问题的解决；第四，超大城市治理数字化转型的目标是让人民的生活更美好；第五，超大城市治理数字化转型的中国实践为理论和学科发展提供了丰富的沃土。最后，他表示如何通过治理变革来应对人类社会数字化转型的挑战，是各位学者需要思考和回应的时代之问。他勉励专家学者在思想和理念上进行超前的研讨，以理论创新和学术创新的勇气，提出引领数字化时代变革新的治理理论。

中国人民大学党委组织部常务副部长、信息资源管理学院党委书记兼院长张斌教授作了题为“管好政务信息资源 助力国家治理体系和治理能力现代化”的精彩演讲。张斌教授指出目前政务信息资源管理体系存在顶层设计不完善、政务信息资源缺乏有效协同的管控、标准规范体系不健全、数据质量有待提高以及安全体系不够健全等问题。针对问题，张斌教授提出了管好政务信息资源的方法及策略，他从管好政务信息资源目标和原则出发，提出要树立服务国家治理体系和治理能力现代化的信息资源管理理念；要优化规划设计，明确归档管理的主体；要健全法律法规和标准规范体系；要明确归档范围，制定和实施政务信息资源长期保存战略以及要建立相应评价体系。

国务院发展研究中心宏观部原巡视员、研究员，国务院参事室金融研究中心研究员魏加宁教授以“数字化转型需要思考的几个重大理论问题”为题探讨了经济、社会等数字化转型的理论问题。关于经济数字化转型：是回到计划经济，还是深化市场经济？计划经济不等同于经济计划，我们要对计划经济弊端有深刻的认识，不能回到计划经济的老路，要坚定不移地深化改革开放。关于社会数字化转型：是趋向整齐划一，还是走向多元化？魏加宁教授指出社会的数字化转型应该要实现从整齐划一到多元社会、从单一思维到多维交叉、从机械团结到有机团结的转型。

中国人民大学公共管理学院党委副书记、纪委书记孙柏瑛教授在论坛上做了以“网格化管理能否增进城市基层治理的韧性？”为题的精彩发言。孙教授根据多年基层治理的研究经验，结合当前数字时代背景，提出了我们需要探讨的问题：经过十六年的实践，网格化管理是否还适宜超大城市的管理？其未来的前景何在？

接着，她指出了网格化管理因为其具有编码信息与信息库、组织架构与统一指挥、精细分类与运行流程以及组团形式与联动处置四个特点，而受到广泛认同和推广，同时还强调了网格化管理仍然有受到质疑和诟病的地方，分析了引发争议的关键点。

最后，孙教授指出了孙教授指出了数字时代基层治理表现韧性应重点关注以人民为中心、国家与社会的关系可持续性、资源的整合以及调试性和弹性四个标准，并且对未来网格化管理如何增进有韧性的基层治理能力提出了对策建议。

哈尔滨工业大学公共管理学系主任、《公共管理学报》主编米加宁教授做了题为“深圳城市智慧治理的思考”的精彩演讲。他根据深入的调研，首先提出了当前深圳治理智慧化存在的六个问题：第一，智慧城市建设顶层设计尚不完备；第二，智慧城市建设体制机制顺畅度不够；第三，数据资源互联互通共享还需进一步加强；第四，智慧城市基础设施建设碎片化问题严重；第五，智慧城市建设的软实力有待提升；第六，智慧城市建设多元参与不足。

接着，米教授提出了政府形态转化的模型，认为我国政府形态正在由过去的物理空间政府向未来的数字空间政府转化，而目前存在的问题实际上都是转型期的问题。米教授从政府提供公共物品泛在化和政府存在方式弥散化两个趋势出发，分析了政府将在数字空间实现由审批到监管的转变。最后，米教授梳理了人类的四次工业革命的历史，他指出，第四次大数据、人工智能革命的试验场就在中国，并对其的发展做出了积极的展望。

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院李文钊教授作了题为“双层嵌套界面建构：超大城市治理数字化转型的方向与路径”的精彩发言。李教授以超大城市数字化治理讨论的前提切入，认为技术的变革以及技术变革导致的社会变革，都会对政府的治理产生影响。

这一技术与政府治理之间互动是双重的，即治理技术和技术治理。针对全国超大城市数字化转型的丰富实践，李教授通过技术的逻辑、治理的逻辑和数据的逻辑思考，提出了理解超大城市数字化转型的双层嵌套界面理论，其核心是处理政府和公众之间关系，通过面向公民和面向决策者的界面建构和嵌套关系来整合分立的部门和需求，将研究的重点聚集到公民和决策者，将问题意识转向城市中的公共服务和公共物品供给。

上海交通大学国际与公共事务学院副院长、国际应急治理研究院执行院长樊博教授围绕“大数据在应急管理研究中的应用”进行了精彩发言。樊教授从近期应急管理二级学科规划建设引入，首先回顾了我国当前纵向整合与横向整合的应急管理体制机制，认为大数据在整合过程中发挥关键作用，形成了“互联网 应急预案”城市应急体制机制。

接着，樊教授介绍了面向超大城市探索风险评估与治理体系的构建，重点领域综合治理和城市安全监管效能研究是重中之重。最后，樊教授认为应急决策一般要面对严峻的决策环境，比如决策信息的局限性、决策环境的多变性、决策程序的非常规性、决策时限的紧迫性以及决策效果的高风险性。因此，研究数字治理体系和应急联动体系是超大城市应急响应决策的核心问题。

复旦大学国际关系与公共事务学院、数字与移动治理实验室主任郑磊教授对“数字治理的适度和温度”进行了深刻研讨。郑教授以新冠疫情期间杭州健康码的推行和传播为例，指出了数字化过程中存在的个人和公众、自愿和强制、知情和隐瞒、服务和管控、透明和封闭、公平和歧视、弱势和优势、平时和应急、保护和利用、体验和效率之间的平衡问题。

数字治理需要反思它的边界、尺度和人的感受，思考能力（能不能）、温度（好不好）和权利（可不可以）三大问题，以人为中心，建立制度规则，协同推进技术、管理、伦理和心理，以及数治、法治、德治和人治，实现技术赋能和治理创新的融合发展。

中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部何哲教授围绕“超大城市治理数字化转型的悖论与趋势”发表了精彩演讲。何教授指出人类社会的数字化转型是个不可逆转的历史趋势，使得超大城市治理更加精准、协同、高效。但数字化转型也存在三个悖论：首先，不一定意味着居民幸福感的提升，反而加剧了数据焦虑、隐私安全、信息犯罪等问题。

其次，没有提高政府能力，而是增加了一线工作人员的信息收集压力和领导岗位的信息处理压力。再者，没有提高部门协同效率，而是架空了中间科层，模糊了应急与常态事件。何教授认为需要全面均衡提高基于整体感知能力而不是业务流程发起的数字化水平，降低数据门槛，保护公民隐私，做好分级应对，避免大城市拥塞。

中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山教授以“数字治理的机制设计：基于北京市‘接诉即办’的案例分析”为题，通过介绍大数据时代的政府学习模式、北京市接诉即办的成效与问题以及优化市政服务管理的机制设计，强调了数字治理机制设计的重要性。

杨教授认为要通过组织学习形成认知模式，在认知模式之下推进治理机制创新。基于北京市“接诉即办”改革存在的问题，杨教授进一步提出加强超大城市治理的整体性与层级性、建立市区两级热线的竞争机制以及推进地方立法和社区治理改革等政策建议。

清华大学社会科学学院副院长孟天广副教授做了题为“链接市民与政府：数字技术驱动的超大城市治理”的精彩发言。他首先基于信息与治理的关系说明了要通过技术赋权和技术赋能两种机制激活超大城市治理。

同时指出我国数字化治理路径的特点在于人民城市，为了使数字系统和社会系统同时演进，需要建立一个由资源和主体构成的数字生态。由此进一步提出了智能化社会治理（ISG）的模型并将其应用于城市感知领域。最后他总结道，中国做好数字技术驱动的超大城市治理需要坚持走人民城市和智能城市两个路径。

北京大学政府管理学院副院长黄璜副教授以“平台驱动的数字政府”为题进行了精彩发言。黄璜副教授指出中国政府数字化转型存在的问题反映了内在“能力”上的缺陷。黄璜副教授从方法和效益角度探讨了浙江省政府数字化转型实践，基于此案例指出平台和平台驱动的数字政府的概念。

平台的本质是分工，平台化是数字化领域的“工业化”。平台驱动的数字政府以数字政府基础设施为技术基础，回应目标问题、能力问题和资源问题。平台驱动的数字政府目标具有层次性，数字能力的标准化、共享和复用是关键要素，数字能力和数字资源的统一是其核心问题。最后黄璜副教授阐述了对数字政府传统观点与“技术”的看法和理解。

中国人民大学公共管理学院刘鹏教授以“打造既智且慧的智慧市场监管模式”为题进行了精彩演讲。刘鹏教授指出智慧监管不等于传统监管 信息化，它是新型的政府监管理念和模式，强调精细化、回应性和激励性，注重政府监管与市场创新的兼容，是信息技治主义与治理合作主义的结合。与传统的“命令型—控制型”监管相比，智慧监管在监管理念、主体、手段和效果方面有着明显的差异和特征。

根据智慧监管的两个维度，刘教授区分了四种智慧监管的理论类型，理论类型：智慧监管、技治监管、理治监管、传统监管，并结合北京市场监管风险洞察平台、湖南长沙的放心肉智能监管平台、江苏常州的阳光餐饮社会共治平台三个案例进行实证分析探讨。最后刘教授指出，要以建设机构融通、工作贯通、数据互通、执行连通——“四通型”智慧市场监管工作体系作为优化现有的智慧市场监管体系的目标。

中山大学数字治理研究中心主任、中山大学政务学院郑跃平副教授以“构建融合性的数字化政务服务体系：方向与路径”为题进行了精彩发言。首先他介绍了信息技术的发展和创新。他认为技术的创新进一步推动了政务服务的数字化探索，同时还存在服务体系不强、效果不好和渠道承载力有限，渠道孤立、碎片化严重的问题。在此基础上，从治理现代化建设、服务型政府、整体性政府和公共价值、社会价值这四个维度探讨了融合性的数字政务服务体系的价值。

最后提出了构建融合性数字政务服务体系的五点建议：一是要具备清晰的顶层设计与规划；二是理顺体制机制，提供制度性的保障；三是规范技术应用、平台建设、数据共享以及服务流程；四是探索数字化政务服务体系建设中的“政企合作”新模式；五是做好隐私保护和数据安全。为构建融合性的数字政务服务体系提供了方向与路径。

中国人民大学公共管理学院行政管理学系副主任张楠迪扬副教授的演讲主题为“提速‘一网通办’：堵点、痛点和难点”。她以杭州市A区的“一网通办”改革为例，运用实证检验的方法，探寻政府改革的深层障碍。首先，她以“审批事项”为研究单位，基于三个关注点即政务服务供给效率、电子政务供给程度、改革力度，提出了三个研究问题。

研究中的事项特点主要关注六个要素：办事人类别、要件数量、事项类别、权力来源、审批流程以及审批部门本身的特性。实证研究结果表明，持续推进“减材料”改革和部门数据共享有利于提升政务服务供给效率；优化流程改革要继续从打破串联审批流程做起。一网通办应向“一张网、全事项、全流程、跨层级、跨地域”发展。

浙江大学公共管理学院MPA教育中心主任高翔副教授以“城市大脑赋能城市治理的进度与限度”为题进行了发言。首先，她介绍了城市大脑的基本概念，城市大脑即开放式智能运营平台，为城市治理提供科技支撑。其次，高翔副教授以浙江杭州的交通治堵为例，详细介绍了城市大脑赋能城市治理的工作方式和具体流程，强调了信息在其中的关键地位。

同时，她指出城市大脑等数字治理实践的主要限度包括社会科学的缺位、治理理念以及组织结构的局限。最后，她提出了数字技术赋能政府治理的三层次分析框架，即宏观层面上数据驱动的政府职能转变、中观层面上数据驱动的组织结构变迁以及微观层面上数字时代的治理工具创新。当前我们更多关注微观层面的治理工具创新，未来还需更多地聚焦于中观、宏观层面，加速推进政府的数字化转型。

中国人民大学社会与人口学院李丁副教授做了题为“数字化转型能改变城市治理的顶层设计吗？”的精彩发言。首先李丁副教授介绍了中国城市治理的顶层设计，并分析了顶层设计导致的城市治理困境。

进一步，李丁副教授介绍了城市治理数字化转型的推进模型，包括地方推进的“数字城管”、“全科网格与全要素网格治理”、“数字政府”等建设。最后总结了数字化转型对城市治理体制的影响，李丁副教授认为数字化转型的确带来了一些变化，例如上下级信息对称、技术权力和具体事件办理效率的提升。但数字化转型在短期内难以推动城市治理顶层设计。

至此，嘉宾主旨演讲环节结束，论坛进入了最后的互动研讨环节。与会嘉宾或再次分享了他们对于超大城市治理数字化转型相关问题的观点，或对主旨演讲中的问题进行了回应。随后，此次线上论坛主持人李文钊教授对本次首都治理论坛进行总结，提出了六个值得思考的问题。

第一，数字化转型的历史是什么？第二，数字化驱动超大城市治理转型，到底是平台驱动还是网格化管理、机制驱动，我们怎么样来区分数字治理的系统层面和要素层面？第三，超大城市治理数字化转型的场景是什么，智慧监管、城市大脑、应急管理这些具体的场景怎样来体现数字治理？

第四，数字化转型可能存在什么样的问题，到底人是更加自由了还是更多约束，我们是被符号化还是我们更美好，我们到底是城市的主人还是城市的一个螺丝钉、一个细胞？第五，围绕着城市数字化治理怎样有公共管理的特色，和传统的公共管理进行链接，怎样来发展新的理论、促进跨学科的思考？第六，数字治理现代化转型是未来的必由之路还是我们可以选择的？

最后，李文钊副院长希望借助论坛来提升学者的知识使命感和知识本身的认同，实现学者之间的分享、学者和实践者也有分享与讨论，最后来推动学科的进步，促进城市治理体系和治理能力现代化，促进国家治理体系和治理能力现代化，让我们的生活更美好！

文稿整理：翟文康、刘小天、黄藤、栗伊萱、满彩霞、吕曼青、李芯锐、王玉、叶旭雯

编辑：李碧莹