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1898年初，康有為上了一道摺子，請求皇帝在中央開設制度局，作為維新變法的總司令部；設十二個專門分局，負責各項維新事宜，地方開設民政局與新政局，推行新政。
究其本質，這項建議將架空自中央到地方的現有行政機構。但康有為自己辯解説，他並不想架空原來的六部、軍機處、總理衙門與各地方督撫衙門，在他的構想裏，制度局只是一個“議論”機構，原有政府機構仍是具體發“辦事”機構。
這種解釋可謂此地無銀。所謂“議論”機構，即發號施令的腦子；所謂“辦事”機構，即執行具體政策的手足。壟斷了腦子，手足自然只是傀儡。更何況，康還建議光緒——“凡制度局所議定之新政，皆交十二局施行”——如此，新政的執行也將為新機構所壟斷，舊機構所能做的只剩下那些未被改革的舊政。
按康的設計，王大臣將擔任制度局的總裁，制度局會議須由皇帝親臨主持；去制度局值班者，是篩選出來的“天下通才”去，這當中包括了康有為——據康自己的説法，翁同龢（此刻尚未與康反目）曾表示願意推薦康去制度局當值。
不過，在1898年6月13日以禮部侍郎徐致靖的名義呈遞給光緒皇帝的推薦摺子裏（這份摺子是康自己起草的），康沒有再提到制度局，摺子的建議是任命康為皇帝的貼身顧問。因為這份摺子，隨後有了6月15日光緒對康有為的召見。
圖：康有為
但事情沒有按摺子的願望發展，因為慈禧的干預，康有為沒能成為光緒的貼身顧問。於是，在稍後的政治活動中，康先是上奏彈劾禮部尚書許應揆，向皇帝進呈自己的著作《孔子改制考》（是刪改版），同時再次上奏請求開設制度局。康在摺子裏對光緒説，皇上若不想變法圖強，也就罷了；若想變法圖強，那麼要做的第一件事情，就是非開制度局。
光緒高度贊成開設制度局，其中的核心原因，是他對慈禧的舊班子一直心存芥蒂，皇帝很希望能借變法之名，對舊班子來一次大換血。所以，皇帝將康的提議，交給了總理衙門討論。總理衙門深知此事關係重大，故意反應遲緩，光緒為此屢次動怒，責令總理衙門必須限期拿出意見。慶親王奕劻承受不住壓力，只好去頤和園求助。慈禧的反應可想而知，她向奕劻交底：“既不可行之事，只管駁議”。於是，在拖了一個多月之後，總理衙門拿出了一份冗長的討論報告，對康有為的建議做了逐段逐段的批駁。
康有為自己也覺察到了這種巨大的阻力。他在《自編年譜》裏説：我請求在京城開設十二局，外省開設民政局。於是流言紛紛，都説我想將內閣六部以及地方督撫、藩臬司道全部廢除架空……於是京城震動，外省悚驚，謠言誹謗不可聽聞。軍機大臣們放言“開設制度局，是要取代我們軍機處，我寧願抗旨而死，決不能讓它開起來”……改革的本質，是權利蛋糕的重新分配，康的這番回憶，大體屬實。
制度局開不成了，康有為別出心裁，轉而開始鼓動皇帝在內廷開設懋勤殿。他覺得，制度局是個外來名詞，眼下已成眾矢之的，但懋勤殿不同——清代歷史上有開設懋勤殿的先例。但這種換湯不換藥，瞞不過慈禧、軍機處與六部衙門，自然也是沒有結果。開設懋勤殿的建議流產後，康還曾將新機構的名號換做“置散卿”、“議政局”等，均無成效。
到了1898年的9月份，新政宣佈啓動已有足足三個月，光緒希望推動的權利的重新分配仍不見任何成效。皇帝終於失去了耐心，他決定乾綱獨斷，不再與總理衙門等機構商議，直接開設懋勤殿。康有為獲知消息，立即去找了王照與徐致靖，讓他們寫摺子推薦自己與梁啓超進入懋勤殿。
圖：故宮博物院官網所載光緒傳世畫像
王照後來回憶説：七月二十九日（舊曆）那天午後，我與徐致靖正在商量摺子的草稿，康有為來了，面有喜色，告訴徐致靖和我，譚嗣同請皇上開設懋勤殿，準備任用顧問官十名，名單皇上已經定了，需要朝臣們舉薦一下，走個形式。所以我現在來請你們二人寫摺子推薦這十個人。我推辭説自己正準備上一道更重要的摺子，恐怕沒有時間。康有為説皇上已經定了名單，今夜一定要見到推薦的摺子，這個摺子最重要，你的摺子改日再説吧。我不得已，於是和徐致靖分別寫了摺子。我負責推薦了六個人，以梁啓超為首，徐致靖負責推薦另四個人，以康有為為首。摺子夜裏遞上去，第二天早晨皇上趕赴頤和園面見太后，卻將我們的摺子暫交到軍機處記名存檔（注：這意味着光緒並未就懋勤殿人選作出最終決定）。原來康有為所謂皇上已經確定了人選名單，並不是真話。
康有為的“懋勤殿十人名單”或許是假的，但光緒迫切地想要開設懋勤殿、掌握清廷的最高權力、變更高層決策機制，卻是真的。這也是戊戌年新政推行中最大的阻力所載——掌權的王公大臣與地方督撫，並不希望自己的權力被架空。這種阻力還在整個官僚系統中催生除了裁撤冗員的恐慌。楊鋭（戊戌六君子之一）的女婿蘇繼祖在《清廷戊戌朝變記》中記載稱，當時的京城之中，已有裁撤六部九卿，設立鬼子衙門，用鬼子辦事的謠言（指康有為等人向光緒力薦外國傳教士李提摩太與日本政客伊藤博文進入變法核心決策層），以致於那些老邁昏庸、懵懂無知、焦急欲死的官員，整日裏毀謗皇上、詛咒康有為。
康有為覺得自己很冤，他建議皇帝引進新人，建議皇帝設立制度局或懋勤殿，但從來沒有建議裁撤舊人、廢除六部九卿。確實，那些建議裁員的摺子，大多出自“新黨少年”之手，但康在1898年初給皇帝的摺子裏，也確實説過許多批評“舊人”的話，比如他説：那些藩臬道府，都是冗員；州縣守令，選舉他們的時候就很輕浮，習氣又極壞，而且僅僅負責收税和斷獄，與民生根本沒什麼關係……督撫們官位尊貴，資格很老，往往衰老昏庸，畏懼聽到變法。
1898年8月23日，太僕少卿岑春煊給皇帝上了一道摺子，再次請求裁除冗署。岑的建議十分大膽，僅中央就建議裁除以下機構：詹事府、宗人府的宗丞、大理寺、通政司、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺（岑本人的工作部門）、內務府（裁一半）……這道摺子一石激起千層浪，引來了舉朝反對，連康有為也覺得有些太過，在29日上折勸光緒皇帝不要太激進，既要“選通才以任新政”，但也要“存冗官以容舊人”。
但皇帝已決定使出霹靂手段。他最關心的權利蛋糕分配遲遲難有進展，讓他對抵制蛋糕重新分配的舊官僚們成見已深。在康有為上折勸説不要太激進的第二天，未作任何預備性部署，光緒直接發佈了一份大規模裁併冗署冗員的上諭，岑春煊摺子裏建議裁處的機構，基本上都出現在了上諭之中。
圖：岑春煊
一時間，朝堂之上人心惶惶。
時任順天府尹的陳夔龍，後來在《夢蕉亭雜記》中詳細描述了自己親身經歷的這場朝局大動盪。他説：戊戌政變，首先起源於裁官。京城閒散衙門被裁撤者不下十餘處，連帶着因此而失業的人有近萬人，朝野震駭，頗有民不聊生的憂戚……太僕寺被撤之後，我前去接受公事檔案，發現自從上諭下達之後，眾人已如鳥獸散，不但辦公室裏空無一人，連印信、文件也全都找不到了，辦公室的門窗也都被全部拆毀，一切接辦都無從着手。
太僕寺、太常寺這類機構，確實可以被算入冗署，也確實可以裁撤——時代變了，要處理的問題也變了，這類傳統衙門已是很尷尬的存在。光緒所犯的錯誤在於：他沒有做任何的準備措施，比如如何安置、安撫裁撤人員，如何重新平衡個方面的利益。近萬官、吏一朝失業，帶來的亂子與造成的恐慌，似乎也不在光緒所在意的範疇。其結果便是陳夔龍所見的毀了文書、撕了檔案、扔了印信、拆了門窗……
改革正急速滑向政變。
8月21日，光緒實施大裁員之前10天，禮部主事王照曾給皇帝寫了一份微言大義的奏摺。按照制度，他請禮部代為轉遞，但王照的嘴皮子磨出了繭，禮部的堂官們也不肯代遞他的這道奏章，原因是王照在奏摺中建議皇帝侍奉太后一起巡幸中外，考察各國新政，並建議以日本為首站。禮部堂官許應揆認為該建議可能陷光緒與慈禧於險境，畢竟前車之鑑就在眼前——俄國皇子曾在日本被刺客攻擊，李鴻章也剛剛在日本遭遇過刺客。
許應揆的這種擔憂並非毫無道理，但王照覺得自己奏摺中的良苦用心遠比這種擔憂重要，禮部不肯代遞給光緒，是在刻意對抗光緒發佈的鼓勵上書言事的諭旨，是在故意對抗改革。王照的良苦用心是什麼呢？他自己是這樣解釋的（做了簡單的白話文轉譯）：
“自從翁同龢被罷，大臣抗拒新政者，都暗中依靠太后；然而先前太后也是喜歡變法的，這個時候因為不能幹政，所以才與頑固老臣結為一體，其實不過是為了自己的權力。我替皇上考慮，如果將主持變法的名義歸於太后，則皇上的志向可以實現，頑固黨也失去了靠山。張蔭桓給皇上出的注意，卻與此相反；康有為又支持張蔭桓，説太后歸政已久，絕不能讓她再出山。清朝制度，朝臣不許談論宮闈中事，犯者死罪，我雖有意調和太后與皇帝的關係，但卻沒法開口。這件事讓我如鯁在喉，已到了非言説不可的地步。所以才假借遊歷外國這樣空泛的大題目，使用架空的論點，看起來不是在説兩宮之事，實際上則通過一些微言大義的言辭，將調和太和與皇帝關係的用意貫注其中。”
奏摺遞不上去，調和光緒與慈禧關係的良苦用心就沒有實現的可能。心急如焚的王照內心燃燒着熊熊怒火。8月31日，也就是光緒下旨進行大裁員的第二天，王照又寫了一道奏摺，彈劾懷塔布等禮部堂官扣押自己的摺子；禮部本想繼續拒收，但王照放言稱，若禮部不收，他就把摺子送往都察院，禮部無奈，只好收下並代遞了上去。
於是，事情朝着與王照的期望完全相反的方向疾馳。見到王照的控訴奏摺後，光緒皇帝一怒之下，將禮部的六位堂官全部罷免。王照則一夜之間連升三級，賜予三品頂戴，授職四品京堂候補。王照本想要勸説皇帝將變法的名義讓給慈禧，也不要去觸碰慈禧的權力，結果卻引爆了皇帝罷免禮部六堂官的風波——這次事件，被慈禧視為皇帝迫不及待開始清除異己，向自己大肆奪權的標誌。政變的醖釀，也由此開啓。
參考資料
蔡樂蘇等，《戊戌變法史述論稿》，清華大學出版社，2001年。
黃彰健，《戊戌變法史研究》，上海書店出版社，2007年。
茅海建，《戊戌變法史事考》，生活·讀書·新知三聯書店，2005年。
茅海建，《從甲午到戊戌：康有為〈我史〉鑑注》，生活·讀書·新知三聯書店，2009年。
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