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1898年初，康有为上了一道折子，请求皇帝在中央开设制度局，作为维新变法的总司令部；设十二个专门分局，负责各项维新事宜，地方开设民政局与新政局，推行新政。
究其本质，这项建议将架空自中央到地方的现有行政机构。但康有为自己辩解说，他并不想架空原来的六部、军机处、总理衙门与各地方督抚衙门，在他的构想里，制度局只是一个“议论”机构，原有政府机构仍是具体发“办事”机构。
这种解释可谓此地无银。所谓“议论”机构，即发号施令的脑子；所谓“办事”机构，即执行具体政策的手足。垄断了脑子，手足自然只是傀儡。更何况，康还建议光绪——“凡制度局所议定之新政，皆交十二局施行”——如此，新政的执行也将为新机构所垄断，旧机构所能做的只剩下那些未被改革的旧政。
按康的设计，王大臣将担任制度局的总裁，制度局会议须由皇帝亲临主持；去制度局值班者，是筛选出来的“天下通才”去，这当中包括了康有为——据康自己的说法，翁同龢（此刻尚未与康反目）曾表示愿意推荐康去制度局当值。
不过，在1898年6月13日以礼部侍郎徐致靖的名义呈递给光绪皇帝的推荐折子里（这份折子是康自己起草的），康没有再提到制度局，折子的建议是任命康为皇帝的贴身顾问。因为这份折子，随后有了6月15日光绪对康有为的召见。
图：康有为
但事情没有按折子的愿望发展，因为慈禧的干预，康有为没能成为光绪的贴身顾问。于是，在稍后的政治活动中，康先是上奏弹劾礼部尚书许应揆，向皇帝进呈自己的著作《孔子改制考》（是删改版），同时再次上奏请求开设制度局。康在折子里对光绪说，皇上若不想变法图强，也就罢了；若想变法图强，那么要做的第一件事情，就是非开制度局。
光绪高度赞成开设制度局，其中的核心原因，是他对慈禧的旧班子一直心存芥蒂，皇帝很希望能借变法之名，对旧班子来一次大换血。所以，皇帝将康的提议，交给了总理衙门讨论。总理衙门深知此事关系重大，故意反应迟缓，光绪为此屡次动怒，责令总理衙门必须限期拿出意见。庆亲王奕劻承受不住压力，只好去颐和园求助。慈禧的反应可想而知，她向奕劻交底：“既不可行之事，只管驳议”。于是，在拖了一个多月之后，总理衙门拿出了一份冗长的讨论报告，对康有为的建议做了逐段逐段的批驳。
康有为自己也觉察到了这种巨大的阻力。他在《自编年谱》里说：我请求在京城开设十二局，外省开设民政局。于是流言纷纷，都说我想将内阁六部以及地方督抚、藩臬司道全部废除架空……于是京城震动，外省悚惊，谣言诽谤不可听闻。军机大臣们放言“开设制度局，是要取代我们军机处，我宁愿抗旨而死，决不能让它开起来”……改革的本质，是权利蛋糕的重新分配，康的这番回忆，大体属实。
制度局开不成了，康有为别出心裁，转而开始鼓动皇帝在内廷开设懋勤殿。他觉得，制度局是个外来名词，眼下已成众矢之的，但懋勤殿不同——清代历史上有开设懋勤殿的先例。但这种换汤不换药，瞒不过慈禧、军机处与六部衙门，自然也是没有结果。开设懋勤殿的建议流产后，康还曾将新机构的名号换做“置散卿”、“议政局”等，均无成效。
到了1898年的9月份，新政宣布启动已有足足三个月，光绪希望推动的权利的重新分配仍不见任何成效。皇帝终于失去了耐心，他决定乾纲独断，不再与总理衙门等机构商议，直接开设懋勤殿。康有为获知消息，立即去找了王照与徐致靖，让他们写折子推荐自己与梁启超进入懋勤殿。
图：故宫博物院官网所载光绪传世画像
王照后来回忆说：七月二十九日（旧历）那天午后，我与徐致靖正在商量折子的草稿，康有为来了，面有喜色，告诉徐致靖和我，谭嗣同请皇上开设懋勤殿，准备任用顾问官十名，名单皇上已经定了，需要朝臣们举荐一下，走个形式。所以我现在来请你们二人写折子推荐这十个人。我推辞说自己正准备上一道更重要的折子，恐怕没有时间。康有为说皇上已经定了名单，今夜一定要见到推荐的折子，这个折子最重要，你的折子改日再说吧。我不得已，于是和徐致靖分别写了折子。我负责推荐了六个人，以梁启超为首，徐致靖负责推荐另四个人，以康有为为首。折子夜里递上去，第二天早晨皇上赶赴颐和园面见太后，却将我们的折子暂交到军机处记名存档（注：这意味着光绪并未就懋勤殿人选作出最终决定）。原来康有为所谓皇上已经确定了人选名单，并不是真话。
康有为的“懋勤殿十人名单”或许是假的，但光绪迫切地想要开设懋勤殿、掌握清廷的最高权力、变更高层决策机制，却是真的。这也是戊戌年新政推行中最大的阻力所载——掌权的王公大臣与地方督抚，并不希望自己的权力被架空。这种阻力还在整个官僚系统中催生除了裁撤冗员的恐慌。杨锐（戊戌六君子之一）的女婿苏继祖在《清廷戊戌朝变记》中记载称，当时的京城之中，已有裁撤六部九卿，设立鬼子衙门，用鬼子办事的谣言（指康有为等人向光绪力荐外国传教士李提摩太与日本政客伊藤博文进入变法核心决策层），以致于那些老迈昏庸、懵懂无知、焦急欲死的官员，整日里毁谤皇上、诅咒康有为。
康有为觉得自己很冤，他建议皇帝引进新人，建议皇帝设立制度局或懋勤殿，但从来没有建议裁撤旧人、废除六部九卿。确实，那些建议裁员的折子，大多出自“新党少年”之手，但康在1898年初给皇帝的折子里，也确实说过许多批评“旧人”的话，比如他说：那些藩臬道府，都是冗员；州县守令，选举他们的时候就很轻浮，习气又极坏，而且仅仅负责收税和断狱，与民生根本没什么关系……督抚们官位尊贵，资格很老，往往衰老昏庸，畏惧听到变法。
1898年8月23日，太仆少卿岑春煊给皇帝上了一道折子，再次请求裁除冗署。岑的建议十分大胆，仅中央就建议裁除以下机构：詹事府、宗人府的宗丞、大理寺、通政司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺（岑本人的工作部门）、内务府（裁一半）……这道折子一石激起千层浪，引来了举朝反对，连康有为也觉得有些太过，在29日上折劝光绪皇帝不要太激进，既要“选通才以任新政”，但也要“存冗官以容旧人”。
但皇帝已决定使出霹雳手段。他最关心的权利蛋糕分配迟迟难有进展，让他对抵制蛋糕重新分配的旧官僚们成见已深。在康有为上折劝说不要太激进的第二天，未作任何预备性部署，光绪直接发布了一份大规模裁并冗署冗员的上谕，岑春煊折子里建议裁处的机构，基本上都出现在了上谕之中。
图：岑春煊
一时间，朝堂之上人心惶惶。
时任顺天府尹的陈夔龙，后来在《梦蕉亭杂记》中详细描述了自己亲身经历的这场朝局大动荡。他说：戊戌政变，首先起源于裁官。京城闲散衙门被裁撤者不下十余处，连带着因此而失业的人有近万人，朝野震骇，颇有民不聊生的忧戚……太仆寺被撤之后，我前去接受公事档案，发现自从上谕下达之后，众人已如鸟兽散，不但办公室里空无一人，连印信、文件也全都找不到了，办公室的门窗也都被全部拆毁，一切接办都无从着手。
太仆寺、太常寺这类机构，确实可以被算入冗署，也确实可以裁撤——时代变了，要处理的问题也变了，这类传统衙门已是很尴尬的存在。光绪所犯的错误在于：他没有做任何的准备措施，比如如何安置、安抚裁撤人员，如何重新平衡个方面的利益。近万官、吏一朝失业，带来的乱子与造成的恐慌，似乎也不在光绪所在意的范畴。其结果便是陈夔龙所见的毁了文书、撕了档案、扔了印信、拆了门窗……
改革正急速滑向政变。
8月21日，光绪实施大裁员之前10天，礼部主事王照曾给皇帝写了一份微言大义的奏折。按照制度，他请礼部代为转递，但王照的嘴皮子磨出了茧，礼部的堂官们也不肯代递他的这道奏章，原因是王照在奏折中建议皇帝侍奉太后一起巡幸中外，考察各国新政，并建议以日本为首站。礼部堂官许应揆认为该建议可能陷光绪与慈禧于险境，毕竟前车之鉴就在眼前——俄国皇子曾在日本被刺客攻击，李鸿章也刚刚在日本遭遇过刺客。
许应揆的这种担忧并非毫无道理，但王照觉得自己奏折中的良苦用心远比这种担忧重要，礼部不肯代递给光绪，是在刻意对抗光绪发布的鼓励上书言事的谕旨，是在故意对抗改革。王照的良苦用心是什么呢？他自己是这样解释的（做了简单的白话文转译）：
“自从翁同龢被罢，大臣抗拒新政者，都暗中依靠太后；然而先前太后也是喜欢变法的，这个时候因为不能干政，所以才与顽固老臣结为一体，其实不过是为了自己的权力。我替皇上考虑，如果将主持变法的名义归于太后，则皇上的志向可以实现，顽固党也失去了靠山。张荫桓给皇上出的注意，却与此相反；康有为又支持张荫桓，说太后归政已久，绝不能让她再出山。清朝制度，朝臣不许谈论宫闱中事，犯者死罪，我虽有意调和太后与皇帝的关系，但却没法开口。这件事让我如鲠在喉，已到了非言说不可的地步。所以才假借游历外国这样空泛的大题目，使用架空的论点，看起来不是在说两宫之事，实际上则通过一些微言大义的言辞，将调和太和与皇帝关系的用意贯注其中。”
奏折递不上去，调和光绪与慈禧关系的良苦用心就没有实现的可能。心急如焚的王照内心燃烧着熊熊怒火。8月31日，也就是光绪下旨进行大裁员的第二天，王照又写了一道奏折，弹劾怀塔布等礼部堂官扣押自己的折子；礼部本想继续拒收，但王照放言称，若礼部不收，他就把折子送往都察院，礼部无奈，只好收下并代递了上去。
于是，事情朝着与王照的期望完全相反的方向疾驰。见到王照的控诉奏折后，光绪皇帝一怒之下，将礼部的六位堂官全部罢免。王照则一夜之间连升三级，赐予三品顶戴，授职四品京堂候补。王照本想要劝说皇帝将变法的名义让给慈禧，也不要去触碰慈禧的权力，结果却引爆了皇帝罢免礼部六堂官的风波——这次事件，被慈禧视为皇帝迫不及待开始清除异己，向自己大肆夺权的标志。政变的酝酿，也由此开启。
参考资料
蔡乐苏等，《戊戌变法史述论稿》，清华大学出版社，2001年。
黄彰健，《戊戌变法史研究》，上海书店出版社，2007年。
茅海建，《戊戌变法史事考》，生活·读书·新知三联书店，2005年。
茅海建，《从甲午到戊戌：康有为〈我史〉鉴注》，生活·读书·新知三联书店，2009年。
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