長三角議事廳｜建設軌道上的長三角世界級城市羣：解析與策略
浙江温州甌江。長三角區域一體化的目的在於增進地區交流，提升經濟活力。澎湃新聞記者 周平浪 圖
長三角地區軌道交通現狀
長三角區域已有京滬高鐵、滬寧高鐵、滬杭高鐵、寧杭高鐵、杭甬高鐵、杭長高鐵等多條高速鐵路開通運營，里程5095公里、142公里/萬平方公里，是全國最密的高鐵網區域。過去十年，高鐵網快速發展，高鐵列車班次呈現公交化、高密度運營態勢，城際間高鐵出行便利性極大提高，誘發長三角居民出行流動性極大提升，長三角鐵路客運量由2.5億人次增長至6.7億人次，鐵路人均出行次數由1.2次/人/年增長至3.0次/人/年。中心城市鐵路出行量增長更顯著，杭州鐵路人均出行次數由7次/人/年增至15次/人/年，其中面向長三角城市的鐵路出行佔比近一半。
同時，從國家廣域國土空間視野看，長三角地區高鐵網的不平衡、不充分非常明顯：
一是，面向廣域國土空間的高鐵通道存在短板和瓶頸。
從國家沿海大通道看，除京滬高鐵一條串聯沿海中部區域的高鐵外，至今還沒有一條貫通性的、時速350km/h以上的大沿海高速鐵路。京滬高鐵也已趨於飽和。
從大沿江走廊看，儘管已有一條滬漢蓉城際鐵路聯通，但還未全線達到300km/h時速，運能不足以滿足沿線出行需求。滬昆、滬廣大走廊亦如此。滬陝大走廊還沒有規劃建設300km/h以上時速的直達高鐵。尤其蘇中、蘇北地區，地處大沿海、大沿江、東隴海三大國土發展軸交匯地帶，卻至今尚未完全接入國家高鐵運輸網絡。杭州灣地區儘管有滬杭、寧杭、杭甬三條高鐵交匯，鐵路5小時可達北京、福州、鄭州、武漢，但與粵港澳大灣區、關中城市羣、成渝城市羣等主要城市鐵路聯繫仍十分不便。
總之，長三角城市羣面向國家廣域大尺度出行聯繫的便捷性、可達性和充分性均明顯不足，更不用説與國際間的高鐵聯繫了。
二是，軌道交通對城市羣、都市圈的引領支撐不足。
除國家高鐵網外，長三角地區軌道交通建設重點在中心城市地鐵網絡，城市羣、都市圈城際軌道交通網絡基本缺位。沿海、沿灣、沿江、跨江主要城鎮產業軸帶上多層級軌道尚未形成，軌道交通服務層次、服務能力難以滿足交通出行需求，上海、南京、杭州等中心城市輻射周邊城市的都市交通圈軌道建設嚴重滯後。
三是，軌道交通功能層次結構不合理。
當前，長三角地區軌道交通體系呈“高鐵、地鐵”二元結構，城際客運主要由國家高鐵兼顧，長三角地區軌道客運門到門服務效率不高。評估發現，長三角區域“門到門”公共交通聯繫基本超過3小時，普遍存在“高鐵1小時、兩端集散換乘1-2小時”現象。如杭州與上海高鐵車上時間縮短至45分鐘，但兩端高鐵樞紐接駁集散、進站換乘、檢票候車耗時超過2小時。一些高鐵樞紐選址遠離中心城區，兩端缺乏城市軌道交通線路接入，缺乏高效快捷的集散公交線路，難免城際客運效率低下，建設效益不佳。另一種情況是，城際軌道選擇地鐵製式，設計時速偏低，又在中心城外圍換乘進城，同樣難以滿足都市圈快速交通聯繫的要求。
上海人民廣場出發。本文製圖均由作者提供。
南京新街口出發。
杭州武林門出發。
四是，大型空港、高鐵樞紐的集疏運軌道交通薄弱。綜合運輸時代，航空、公路、鐵路、軌道多方式聯運，綜合交通一體化組織水平是提升區域競爭力的關鍵要素。由於管理體制條塊分割，航空、鐵路、軌道、公交等多種交通方式之間缺乏統籌整合。如浦東國際機場、祿口國際機場、蕭山國際機場均缺乏與長三角腹地直連的高速鐵路、城際鐵路，祿口機場軌道接駁比例不足20%，蕭山機場尚無軌道接駁。長三角區域空鐵、空軌聯運水平不高，制約了這些國際門户空港樞紐的廣域輻射服務和地區整體綜合交通組織水平。
浦東國際機場。
虹橋機場。
蕭山機場。
長三角城市羣人口和經濟體量大、密度高。長三角區域內京滬高鐵、滬寧高鐵、滬杭甬高鐵、寧杭高鐵等均處於大客流、高負荷狀態，是全國高鐵運營效益最好的地區。對比大巴黎、大倫敦城市羣和日本中央國土城市羣軌道交通出行水平，長三角城市羣未來客運需求增長潛力巨大。長三角城市羣內部多個都市圈、多層級空間嵌套結構複雜，衍生不同空間尺度的交通出行，又在主要交通走廊疊加。交通需求特徵尤為複雜，不同層次出行量級、目的、時效性要求不同，必然要求多層次、多樣化軌道交通服務。“軌道上的長三角”發展目標建議
建設軌道上的長三角，總體目標是形成包括超高速鐵路、高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、軌道快線、城市地鐵、輕軌等在內的多層次、多元化、廣覆蓋、高密度的軌道交通網絡，提供與長三角城市羣快速便捷聯繫相適配的多層級軌道交通服務，發揮軌道交通在長三角區域綜合立體交通體系中的主導作用，支撐和引導長三角世界級城市羣高質量發展。具體包括：
形成主要城市羣之間高鐵一日交流圈。要構建長三角與京津冀、粵港澳大灣區等世界級城市羣，與圖們江、遼中、環渤海、海西、北部灣、中原、關中、長江中游、成渝、長株潭、滇中等次級城市羣高鐵一日交流圈。近期實現1000公里以內城市間5小時通達，展望超高速鐵路發展，遠期有望實現1000公里以內城市間2-3小時通達，最終形成主要城市羣之間高鐵一日交流圈。
形成長三角城市羣直聯直通城際快速鐵路半日交流圈。上海、南京、杭州、合肥等都市圈核心城市之間高速鐵路直達聯繫，實現高鐵站到站0.5-1小時通達，促進各大都市圈協同發展；構建各大都市圈中心與都市圈次中心、組團中心的快速城際軌道聯繫網絡，實現都市圈中心城市與都市圈其他縣市1小時高鐵通達，都市圈中心城市與85%長三角縣市實現2小時高鐵可達，形成長三角城市羣軌道交通半日交流圈。
形成四網融合的都市圈軌道交通一小時通勤圈。構建以滬、寧、杭、合、蘇、錫、甬等中心城市為核心的多層級軌道交通體系，推進高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道融合發展，實現都市圈1小時點對點、公交化便捷通勤聯繫，支撐都市圈日常緊密往來聯繫，形成都市圈軌道交通支持下的一小時通勤圈。
“軌道上的長三角”規劃建設主要策略建議
作為中國區域一體化高質量發展的樣板區，長三角應抓住交通強國和長三角一體化國家戰略機遇，高水平規劃建設長三角城市羣國家高鐵複合通道，積極推動城市羣、都市圈、都市區多層次軌道交通建設，積極推進軌道交通與空港、高鐵綜合樞紐的多式聯運，積極推進示範都市圈軌道交通一體化多網融合，積極推進鐵路和軌道交通引導下的土地綜合開發，積極推動鐵路和軌道交通建設模式創新和公交化運營，為構建高水平、高質量軌道上的城市羣提供可推廣複製的經驗。
1、規劃建設覆蓋國土空間層的複合高鐵通道
長三角處長江經濟帶、國際大沿海走廊交匯處，是輻射帶動全國的龍頭。要高水平規劃建設長三角面向廣域國土層的大沿海、大沿江、大滬昆、大滬廣、大滬陝等多向高鐵複合運輸通道，擴大長三角城市羣的腹地縱深、提升輻射能力。
國家沿海經濟帶綿延5000公里、沿線覆蓋近5億人口，串聯長三角、粵港澳、京津冀三大世界級城市羣，還包括北部灣、海西、圖們江、遼中、山東半島等城市羣。要構建以超高速鐵路、高速鐵路、城際快速鐵路為主導的多層次、多通道、多模式大沿海綜合立體交通走廊，支撐這一全球最大規模經濟帶的經濟活動和社會往來。至少需考慮3-5條時速350km/h貫通性高鐵，城市羣內部需配置多條區域性城際快速鐵路以及客貨兩用的普速鐵路。
由此，要加快推動貫通國家大沿海的高速鐵路規劃建設；謀劃京杭大運河沿線城市高速鐵路通道，由北京經山東、蘇北、蘇中腹地至杭州，形成大沿海中輔高鐵複線通道；謀劃杭廣高鐵規劃建設，構建長三角與粵港澳大灣區城市的直連直通高鐵通道。
長江經濟帶東起上海、西至雲南，延綿3000多公里，縱深約100公里，覆蓋11個省市2億多人口，面積約205萬平方公里。該經濟帶串聯了長三角城市羣（含南京都市圈、揚子江城市羣）、皖江經濟帶、長江中部城市羣、成渝城市羣，是全國高密度的經濟走廊之一。目前尚沒有一條時速350公里/小時以上的貫通性高速鐵路。
由此，需要統籌謀劃面向全球和全國的空港、海港樞紐羣和超高鐵、高鐵、城際鐵路、高速公路、幹線公路等多模式、多層次複合立體交通走廊，至少需3-4條貫通性高速鐵路。
此外，還需及早謀劃以上海為龍頭的長三角城市羣面向大西南、大西北等方向國家大運輸走廊的高速鐵路通道規劃建設，包括滬陝高鐵、滬昆高鐵等。應着眼長遠綜合運輸格局演化，結合新一輪國土空間規劃，做好高鐵、綜合運輸樞紐等重大交通設施規劃和預控，並重視鐵路樞紐規劃與城市空間戰略協同佈局。
2、建設長三角城市羣直聯直通、高密度城際鐵路網和軌道上的空港樞紐羣
以滬、寧、杭、合國家中心城市和省會城市為核心，積極推進省級和省內城際快速軌道交通，構建以中心城市為核心、廣泛銜接都市圈次級城鎮的城際軌道網絡。推動長三角中心城市之間的滬杭、滬寧、寧杭等通道軌道複線化，或改造利用老鐵路開行城際列車，實現中心城市及沿線城鎮節點之間快速聯繫，改善通道國家高鐵通行能力瓶頸，引領都市圈功能協作，中心城市與周邊地區同城化1小時站到站。
強化高鐵網、城際鐵路網錨固銜接長三角區域各大航空樞紐，實現長三角地區國際門户、國家級、區域級樞紐之間連通快達，形成長三角區域軌道上的國際空港樞紐羣。依託高鐵、城際軌道規劃建設，核心機場服務腹地可擴張到150-200公里半徑範圍，引導形成都市圈統一航空市場，都市圈機場之間從腹地競爭走向功能協調成為必然，有利於引導形成以核心機場為中心、周邊機場特色差異化發展的都市圈多機場體系。
3、建設軌道上的一小時都市圈，滿足便捷一體化通勤與生活出行服務
在上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波、徐州等都市圈層面，面向國土層、城市羣、都市圈、都市區、中心城區等多層次交通需求，構建包括國家高鐵、城市羣高鐵、城際軌道、軌道快線、市郊鐵路、軌道幹線、中運量軌道多層級軌道體系，形成軌道上一小時都市圈，為不同圈層通勤出行、多樣化生活出行，提供便捷、可靠、舒適、經濟的軌道交通服務。
建設都市圈跨市和市域（郊）鐵路交通網，重點建設城際軌道、市域（郊）鐵路、軌道快線，千萬級人口超大城市建設1000公里以上超級軌道交通網絡。都市圈軌道快線應與都市圈發展軸帶和客流走廊吻合，並與沿線高鐵、空港等國家級樞紐直聯直通，與區域級軌道樞紐、城市級軌道樞紐和一般軌道樞紐等多層級軌道樞紐無縫換乘，串聯沿線主要功能組羣和新城新鎮，既能有效引導沿線土地開發和產業發展，又能有效吸引、培育和服務軌道客流，保證軌道快線運營效益。都市圈內軌道快線應儘可能進入都市圈核心城市中心地帶，滿足都市圈通勤交通直達性要求。都市圈軌道快線應選擇合理的期望速度目標和制式，滿足都市圈50-70公里出行半徑，沿線通勤、商務、休閒、消費出行的快捷時效性要求。
4、推進長三角城市羣高鐵、城際、快軌、地鐵“四網融合”、資源共享
長三角城市羣城鎮、人口高度密集，走廊通道資源稀缺。在土地資源緊約束背景下，兩種及以上軌道交通線路佈設在同一交通走廊，形成複合軌道交通廊道是必然選擇。
城際軌道是都市圈軌道交通多網融合的核心，向上可與國家高鐵共廊共線共站，滿足廣域中遠途旅客出行；向下與軌道快線、地鐵複合兼容或共廊佈設，在城市內部可兼顧服務城市出行，是城市公交的重要組成。要開展以客流走廊為對象的複合軌道通道規劃，科學審慎論證通道選線和軌道制式選擇，做好通道、樞紐地區及相關銜接、關鍵車站過軌越行條件的預控預留和科學實施，做好不同層級軌道交通線大小交路的運營組織，實現通道複合、共軌直通、資源共享、無縫銜接。
推進城際軌道交通服務模式向公交化轉型。
隨着長三角城市羣多層次軌道交通網絡建設和一體化高質量發展，城市羣內人員流動性日趨增長，通勤、商務、旅遊、休閒、消費等各類同城化出行需求日趨旺盛，出行者對城市羣、都市圈城際交通出行的便利性、時間敏感性增強，越來越期待長三角軌道交通公交化、高密度運營。長三角城際軌道網絡應以全程門到門交通聯繫時間為目標約束，以點對點、直連直通為原則組織提供公交化城際軌道服務。
5、推進城際軌道交通引導緊湊集約型城鎮空間與土地開發模式
作為中國經濟最發達的高密度城市化區域，長三角城市羣土地資源日趨緊張。本地區國土空間規劃正進入以存量空間和土地資源利用為主導發展的時代。長三角地區更需要將軌道交通引導下的國土空間緊湊佈局、土地集約利用作為優先戰略予以重視和實施。
要重視軌道交通與區域城鎮空間形態的高度耦合，引導形成軸帶串聯、指廊放射城鎮空間結構。大城市內部，要以軌道交通引導，重塑城市多中心體系。市級強中心要突出軌道交通多線多站強支撐佈局，以此順應城市CBD高密度開發。次級中心、社區中心也需突出軌道交通樞紐的支撐引領和串聯服務。外圍地區軌道快線廊道上，要以軌道車站為中心，引導土地集中開發和產業集聚，形成各具特色的地鐵新城、地鐵小鎮。大型商業綜合體、大型公共建設應與軌道交通車站、出入口緊密結合，形成無縫銜接的地鐵樓宇。
6、創新城際軌道建設運用機制
構建區域城際軌道建設運營主體，鼓勵區域政府、地方政府主導城際軌道建設，調動地方積極性。鼓勵鐵路公司、軌道公司與社會資本融合，實行高鐵樞紐、城際鐵路和城市軌道交通車站周邊土地綜合開發、聯合開發，反哺軌道建設運營，彌合城際軌道與城市的割裂，以實現鐵路和軌道交通建設運營的財務平衡和持續發展。鼓勵軌道運營與設施分離，通過多樣化運營主體、靈活運營組織，提供所需頻次、速度、品質的軌道服務。
（作者楊濤、羅麗梅系南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司員工）
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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。