一個試圖只實現美國戰略目標，而不強調共同利益的多邊經濟框架，熱鬧恐怕只是一時的。
拜登在東京正式宣佈啓動“印太經濟框架”，日韓澳等13國加入。圖/IC photo
文 | 徐立凡
據報道，當地時間23日下午，美國總統拜登在日本東京正式宣佈啓動“印太經濟框架”（IPEF），美國、韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個國家成為初始成員。
自去年10月拜登在東亞系列峯會宣佈將啓動“印太經濟框架”以來，這個倡議就備受關注。但是直到如今啓動，其性質、內涵、運行機制仍模糊不清。按照彭博社報道的説法，“許多亞洲官員對印太經濟框架都不太明白”。
一個讓許多人“不明白”的機制，已經表明了IPEF的創立有多麼粗糙。那麼，美國為何執意要搞IPEF？
試圖在亞太地區尋找新貿易“登陸點”
拜登提出IPEF的初衷，是要填補美國在2017年特朗普時期退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）後的空白。
美國退出TPP後，就在亞太地區的多邊自由貿易機制中缺席了。TPP後來改名為“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”（CPTPP），但其協議內容與TPP大致相同。TPP和CPTPP都有許多條款，本質上一樣，都建立在多邊自由貿易理念的基礎之上，只是包容性不夠強。
這不符合美國的預期。特朗普退出TPP，是因為信奉單邊主義和雙邊貿易談判，且認為TPP“不能阻止日本操縱匯率”。拜登政府上台後，雖然日本力勸美國加入CPTPP，但拜登政府認為，CPTPP與美國的亞太戰略不夠匹配，且因為會導致大量工作崗位流失，遭到美國勞工組織的反對，不利於拜登政府和民主黨的政治利益。
但就在美國糾結之際，以今年1月1日生效的“區域全面經濟夥伴關係協定”（RCEP）為標誌，亞太地區的多邊自由貿易日趨繁榮。
亞太地區特別是東盟地區，是拜登政府推行“印太戰略”的重要節點，美國在亞太地區的貿易進程中缺席，不利於美國推行印太戰略。因此，拜登在去年東盟峯會上提出了“印太經濟框架”的想法，為推行印太戰略尋找經濟方面的“登陸點”。
如今IPEF有了初始13個成員國，比CPTPP的規模（11個成員）還大。熱鬧歸熱鬧，但問題是，IPEF存在天然缺陷。
IPEF存在兩大“基因”缺陷
正常的多邊貿易機制，離不開兩個前提：一是市場相互開放，相互減免關税；二是法律地位平等，沒有強制性。IPEF在這兩個方面，一塊都不沾。
印太經濟框架目前設定了四大類別：公平和適應性強的貿易、彈性的供應鏈、基礎設施和減少碳排放、税務和反腐敗。其中在公平和適應性強的貿易方面，又設置了勞動力、環境和氣候變化、數字經濟、農業、監管透明度、競爭規則和貿易通暢性七個子領域。
有興趣參與印太經濟框架的經濟體，無需參與全部四大類別，但一旦參與其中的某些議程就需要嚴格遵守協議。
看上去IPEF的四大議程是那麼回事，卻缺少了最關鍵的一個議程：市場相互開放。
白宮。圖/新華社
美國貿易代表辦公室副代表莎拉·比安基4月底在解釋IPEF時明確表示，IPEF“不包括談判市場相互開放的議程”。也就是説，美國不會向IPEF成員國開放市場。
此外，為了避開國會程序（因為講不明白），美國啓動IPEF，是通過拜登簽署總統行政令執行的。這意味着在拜登任期結束，IPEF就可能散架。
與此同時，美國要求成員國加入IPEF相關議程時，必須作出法律承諾。一方是隨時可能失效的總統行政令，另一方卻要作出法律承諾，這其實是一種強制性、不平等的協議框架。
有着明顯“基因”缺陷的IPEF，為什麼還有十幾個國家要當初始成員國呢？
美國靠什麼吸引其他經濟體加入
IPEF作為印太戰略的經濟部分，自然有遏制中國之意。但美國不想開放市場，靠什麼吸引其他國家？
主要在兩招。一是四大議程裏的“彈性供應鏈”，二是美國在IPEF中極為強調的“數字經濟”。所謂數字經濟，即美國掌握的大數據，通過貿易數據的識別、選擇、儲存和引導進行資源分配，把原本流向中國的美國訂單導向印太經濟框架成員，建立不依賴中國的所謂“彈性的供應鏈”。
還記得不久前，美國商務部強令20多家國際芯片大廠將訂單、投資、庫存數據等商業機密交給美國商務部嗎？美國商務部和貿易代表辦公室，正是主導美國IPEF事務的兩大部門。
不過，雖然美國可以靠“數字經濟”和建立新供應鏈的承諾吸引一些經濟體加入IPEF，但不代表能實現遏制中國的意圖。
雙燃料集裝箱船在山東港口青島港前灣集裝箱碼頭裝卸貨物。圖/新華社
一方面，中國是全球120多個國家最大的貿易伙伴。僅東盟國家，去年與中國的貿易額就超過了8萬億美元，而美國與東盟只有3萬多億美元。東盟國家不會為了IPEF中的美國訂單就自損利益站隊。
另一方面，除“彈性供應鏈”還有點吸引力外，IPEF的其他三大議程與多數IPEF成員的治理現狀和發展目標並不吻合。
所以IPEF的現狀是，台子搭起來了，但戲還不知道怎麼唱。這是一個強調美國主導、試圖只實現美國戰略目標而不強調共同利益的多邊經濟框架，這樣的框架，熱鬧恐怕只是一時的。
撰稿 / 徐立凡（浙外美國研究中心高級研究員）
編輯 / 劉昀昀
校對 / 陳荻雁