美國總統拜登自贏得大選以來，曾多次向國際社會宣佈“美國回來了”。然而，面對國會山暴動和新冠疫情等一系列衝擊，不論是對手還是盟友，對美國如何迴歸、如何影響當前國際秩序，都持謹慎觀望態度。上任100天以來，拜登政府貫徹“攘外必先安內”的大方向，把重心放在防疫紓困和彌合社會分歧等問題上，同時不得不面對南部邊境難民大量湧入的棘手問題。因此，相比於疫苗推廣和經濟紓困的階段性成果，執政百日的拜登政府把外交工作重心放在戰略層面上，謀篇佈局，搭建框架。
筆者在拜登就職時曾撰文指出，拜登政府面對“內憂外患”，強調外交與內政密不可分，致力於利用自身多年的聲望與人脈，重塑美國“自由民主”的國際形象。目前來看，這些基本看法構成了拜登政府外交戰略框架的主要特點。
外交與內政息息相關，這個道理並不陌生。冷戰時期的美國總統時常以增強國家安全為由推進國內政策議程，例如為了打造州際公路系統，艾森豪威爾總統提出該系統將提高美軍機動性。但自從冷戰結束以來，美國外交與內政的割裂現象越來越嚴重。為了維護美國的霸權地位，自克林頓以來的歷屆總統力主經貿全球化、自由化，“9·11事件”以來包括軍費、外援等海外支出更是急速上升。然而，美國大多數普通民眾並未從中獲利，金融危機後反而剝奪感加劇，最終導致2016年特朗普橫空出世。
因此，拜登政府從一開始就試圖打破外交與內政長期割裂的狀態。據《大西洋月刊》報道，與前幾任政府不同，拜登試圖打破內政、外交官員各行其是的傳統界限，比如讓前國安顧問賴斯出任白宮國內政策委員會主任，現任國安顧問沙利文也表示將更深入接觸白宮負責國內事務的職能部門，在刺激投資、全球供應鏈、新冠疫情、氣候變化等問題上進行深度整合。
外交即內政，內政即外交
拜登政府首次提出外交政策應服務於“中產階級”，而非跨國公司或華爾街精英。 在3月初公佈的《國家安全戰略中期指導方針》（以下簡稱《指導方針》）中，拜登政府把工薪家庭（working families）的利益放在國家安全戰略的中心位置，同時提出“經濟安全即國家安全”的理念，強調要確保“國際經濟秩序不會使美國利益受損”。
因此，拜登的國際經貿政策不再像過去民主黨政府那樣積極推進自由化與全球化，轉而追求增加國內投資和就業，並與國安議題緊密結合。4月13日，拜登政府召開“半導體和供應鏈”峯會，討論芯片短缺問題，並向包括三星、台積電等公司宣傳自己的2.33萬億美元基礎設施計劃，號召它們在美投資設廠，旨在建立以美國為主導的半導體供應鏈，減少對中國企業的依賴。
在應對全球氣候變暖方面，拜登政府試圖在分裂的美國社會中尋求平衡，爭取最大限度的國內支持。一方面，拜登上任後立即宣佈重返《巴黎協定》，並在任期100天內舉辦了包括中、俄在內的40國領導人蔘加的線上氣候峯會，對民主黨支持者與國際社會表明了態度。另一方面，為了減少國內阻力，拜登更強調解決氣候問題將帶來巨大機遇，創造新的就業機會，振興美國經濟。
在內政方面，拜登也效仿冷戰時期的美國總統，將國內政策議題與國家安全及核心利益掛鈎，希望藉此贏得共和黨及其選民的支持。 《指導方針》強調“世界權力分配正在改變”，全文提及中國15次，而俄羅斯僅有5次。除了控槍和種族議題之外，拜登在推動其他國內議題時，幾乎都要搬出中國來增加其正當性。
3月底白宮為推動基建法案發布的聲明中，六次提及中國，聲稱如果不在基礎建設、清潔能源、科學研究上加大投入，將被中國反超。其後的半導體峯會上，拜登間接對國會喊話，表示中國意欲主導半導體供應鏈，美國不能坐視不管。在剛剛結束的執政百日國會演講中，拜登連推銷《美國家庭計劃》時都要拿中國當由頭，呼籲國會支持增加教育投入。演講中，拜登再次呼籲共和黨行動起來，向美國的對手“證明民主仍然能夠行之有效”。
從“美國優先”到“民主優先”
與特朗普時期相比，拜登政府最大的不同是摒棄了高度排外的“美國優先”戰略，轉而強調“民主優先”，試圖在跨大西洋和印太等地區構建“民主”聯盟。
在這一框架下，拜登政府公佈了沙特記者卡舒吉被殺事件的評估報告，表示正在“重新校準”與沙特阿拉伯之間的關係；另一邊則是在台灣問題上小動作不斷，多次強調台灣的所謂“民主價值”。從拜登政府的角度來看，構建“民主”同盟，強調所謂民主制度受到的“威脅”，有利於短時間內召回歐洲和亞太地區的傳統盟友，達到“先聲奪人”的效果，且不必在經貿議題上做出過多讓步，最大限度地獲得非民主黨選民的支持。
“民主優先”的主基調還體現在拜登希望重塑美國“民主燈塔”的形象，重建“示範的力量”。除了重新加入特朗普退出的國際組織與條約，拜登在4月28日的國會演講中依然聯結內政與外交，藉着承認美國的民主“遭到內戰以來最嚴重的攻擊”，號召國會採取行動，通過基建法案，在移民改革、槍支改革等問題上有所作為，證明“民主在行動”，並且“能夠為人民帶來成果”，同時呼籲美國社會正視並解決白人至上恐怖主義、種族主義等問題。
“美國又回來了，但會持續多久？”
執政百日之後，拜登外交政策將在上述框架下如何發展？
首先，拜登政府目前對中國的強硬態度未來可能會有所緩解。在拜登上任初期，無論是為了對中國政府樹立強硬形象，還是為了回應此前共和黨的種種質疑，或是為了説服國會通過基建法案，拜登政府都必須對中國採取強硬甚至是對抗的態度。然而，美國劍拔弩張時仍不忘派氣候大使克里訪華，拜登也強調“歡迎競爭”，但“不尋求衝突”，國務院也剛剛宣佈解除中國留學生“赴美禁令”。目前，拜登政府尚未提出完整的對華外交戰略，但隨着拜登逐漸在國內樹立起對華強硬的形象，且國內社會經濟步入正軌，猛打“抗中牌”的必要性可能會下降。短期內一個重要指標是國會能否順利通過基建法案。如果法案順利通過，未來與中國合作的空間會相應增加。
其次，不花真金白銀、純靠價值維繫的“民主聯盟”難以為繼。拜登執政僅僅百日，除了極少數盟友外，其他盟友們對“美國迴歸”表示歡迎，但仍保持觀望態度。即便是美國在亞洲最重要的盟友日本，也努力在美中之間維持微妙的平衡。儘管美日聯合聲明中時隔52年首次提到“台灣海峽”，但隨後日本外務省公佈的一份日美首腦峯會會議紀要中，對聯合聲明中提及的中國台灣、香港和新疆等地區問題統統迴避。拜登自己也在國會演講中坦陳，世界領導人最關心的是“美國又回來了，但會持續多久”？顯然，各國領導人都對美國政府的“朝令夕改”心有餘悸。
對於拜登政府來説，如何恢復美國的國際信譽，恐怕比恢復“民主燈塔”的形象更為重要。
（吳萱萱，美國歐道明大學政治學與國際關係助理教授）