深度解讀：金融監管體系時隔5年迎大改革，“一行一局一會”新格局影響幾何？
本文來源：時代週報 作者：黃嘉祥
“一行兩會”的金融監管架構運行5年後，迎來新一輪大改革，進一步完善中國特色的“雙峯”監管模式。
2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定，批准了這個方案。在13項國務院機構改革中，6項涉及金融監管領域，包括橫向整合優化“一行兩會”監管職能，縱向精簡合併下設分支架構；吸取“雙峯”監管模式優勢，協同宏觀政策與微觀監管，釐清中央機構與地方分支職能。
這一次改革備受關注的莫過於在中國銀行保險監督管理委員會（下稱“銀保監會”）的基礎上組建國家金融監督管理總局（下稱“金融監管總局”），將中國人民銀行的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會（下稱“證監會”）的投資者保護職責劃入到金融監管總局。
中國人民銀行將剝離行為監管職能，分支機構也迎來改革，調整中國人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構；證監會則調整為國務院直屬機構，並由證監會統一負責公司債和企業債的發行審核工作。
至此，中國金融監管體系將形成新的“一行一局一會”格局，中國人民銀行專注貨幣政策和宏觀審慎監管，金融監管總局集機構監管與行為監管於一身，證監會則專司資本市場監管。
從國際金融改革經驗來看，2008年全球金融危機發生後，越來越多的國家意識到現代金融體系風險交織的特徵，金融監管機制存在重大缺陷，隨之開展了大量金融監管改革的嘗試。如美國在多頭監管之上引入了監管協調機構，英國採取了機構監管和行為監管的“雙峯”模式，歐盟則加強了宏觀審慎監管。
日前，人民銀行行長易綱回應稱，改革總方向是使得中國金融體系更加完善，管理效率進一步提高，金融體系更安全，並更強調高水平的對外開放。
國泰君安認為，本輪國內金融改革方向主要是權責集中、統一，以及協調監管，提升風險防範能力。此次改革從根本上理順了機構監管和功能監管、宏觀審慎和微觀審慎、審慎監管和行為監管之間的關係。
全國人大代表、清華大學五道口金融學院副院長田軒在接受時代週報記者採訪時表示，這次金融監管體系的改革，強化突出了有效防範化解重大經濟金融風險這一目標。總的來看，是加強黨對金融工作的集中統一領導的體現，也是建設統一開放、競爭有序市場體系、加快建設全國統一大市場的內在要求。
“通過加強金融一體化的協調，防止監管部門條塊分割導致的監管真空，杜絕監管套利，從而助力金融穩步推進供給側結構性改革，使金融更高質量地服務實體經濟發展。”田軒説。
從銀保監會，到金融監管總局
成立5年的銀保監會將成為歷史，一個新的金融監管總局即將誕生。
根據國務院機構改革方案，組建金融監管總局，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。不再保留銀保監會。
銀保監會主席郭樹清曾撰文指出，當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國內外經濟金融環境發生深刻變化，不穩定不確定不安全因素明顯增多，金融風險誘因和形態更加複雜。中國發展進入戰略機遇和風險挑戰並存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。
今年初，郭樹清接受媒體採訪時表示，今年將加強和完善現代金融監管，包括建立健全金融穩定發展協調機制，理順金融監管和風險處置的關係，完善“風險為本”的審慎監管框架等。
相比銀保監會，金融監管總局的監管職責範圍有所變化。改革方案顯示，把中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責劃入金融監管總局。
目前金融控股公司由人民銀行批准設立，從成立機構來看，金融控股公司分為兩類，一類是銀行保險機構成立的金控公司，受銀保監會監管；一類是非金融法人成立的金控公司，而後者受人民銀行監管。因此存在監管主體不一致的情況，本次改革中，由金融監管總局來實現對金控公司的統一監管。
招商證券認為，金融監管架構改革在不斷借鑑國外監管經驗基礎上，進一步落實、強化監管職能，為金融控股公司後續長期穩定健康發展奠定基礎。
田軒表示，金融監管總局成立後，統一負責除證券業之外的金融業監管，將彌補原銀保監會、證監會屬於國務院直屬事業單位、執法能力不足且職能交叉導致的監管短板。這樣的安排，能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，對加強金融工作的統籌協調和統一監管具有重要的意義。
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同時，為加強金融消費者合法權益保護，統一規範金融產品和服務行為，將中國人民銀行有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入金融監管總局。
現階段，“一行兩會”均設立了專門的金融消費者權益保護部門，分業監管仍是主要方式。全國人大代表 、中國人民銀行武漢分行行長林建華指出，隨着金融市場創新發展，各領域間金融產品和服務界限日益模糊，僅靠分業監管會面臨監管重疊與監管真空並存、監管標準不夠統一、監管手段不夠豐富、監管合力有待提升等現實困難。
本次改革，金融監管總局承擔中國人民銀行金融消費者保護和證監會投資者保護職能，完成機構監管和行為監管的統一。
田軒認為，此次將投資者保護職責劃入金融監管總局，正是將投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等金融交易各個環節的制度安排，能夠通過更統一的頂層力量，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網。
“一行一局一會”新格局
經過改革，中國金融監管體系將由“一行兩會”，變為“一行一局一會”的新格局。
自2017年以來，中國金融監管機制從“分業監管”向“綜合監管”的趨勢發展。2017年以來，金融混業經營和分業監管的矛盾不斷深化，同年11月，國務院金融穩定發展委員會（下稱“金融委”）成立，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。
2018年，《國務院機構改革方案》決定，為了深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，銀監會和保監會合併成立銀保監會。由此，“一行兩會”的監管格局正式確立。
5年後，中國金融監管體系又將迎來新一輪大調整。
田軒向時代週報記者分析，隨着現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界都已經發生了重大變化。同時，隨着風高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風險形勢也呈現出複雜嚴峻、新老問題交織疊加的特徵。對此，需要調整、形成和完善更適應當下發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力的同時，持續強化金融風險防控能力。
“對標現在的中國式現代化高質量發展的目標要求，金融領域存在一系列供給與發展需求錯配的問題。主要表現為監管滯後，缺乏前瞻性；面對問題，缺乏有效引導，沒有給市場博弈留下足夠的空間；政策執行彈性大、規則不明晰。”田軒指出。
在他看來，如今，“一行一局一會”格局的確立，是中央根據金融行業發展新變化，圍繞進一步理順宏觀審慎管理和微觀審慎監管、機構監管和功能監管、審慎監管和行為監管的關係，進行的又一次大力探索。
業內認為，本輪金融監管體系調整，完善了中國特色的“雙峯”監管架構。中信證券認為，此次金融監管機構調整，在借鑑海外金融監管經驗基礎上，亦充分考慮了中國特色與中國國情。
“雙峯”監管模式起源於英國，是指按照監管職能設立兩個監管機構，將審慎監管和行為監管分開。審慎監管負責維護金融體系和機構安全和穩健運行，行為監管負責公平交易，以保護金融消費者合法利益。
郭樹清曾表示，要着力建設現代中央銀行制度，要進一步明確中央銀行的基本職責和政策目標。
本次改革，中國人民銀行將聚焦於“雙支柱”管理，專注於貨幣政策與宏觀審慎監管；調整中國人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構；不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。
在田軒看來，按照改革方案，中國人民銀行作為中央銀行的功能將得到進一步強化，通過剝離現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助於加快構建現代中央銀行制度。而按行政區劃設立分支機構，有助於打破過去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實效性得到提升，有利於增強貨幣政策在宏觀調控執行中的精準性和針對性。
在這輪改革中，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構，強化資本市場監管職責，劃入國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責。
田軒對時代週報記者説，全面註冊制改革背景下，中國資本市場監管迴歸以信息披露為核心的監管理念，這就客觀上需要監管部門強化法制化監管的水平。成為國務院直屬機構，有助於證監會更好地統籌金融監管工作，推動證券監管更快速地提質增效。
“將公司（企業）債券發行審核工作統一至證監會管理，這意味着，未來企業債和公司債將在規則層面進一步趨同，有望告別以往企業債和公司債市場多頭監管的局面，杜絕利用審核標準不統一進行監管套利的行為，為債券市場健康穩定發展提供保障。”田軒説。
植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平對時代週報記者表示，此次金融監管部門的多項改革切中要害，將對中國金融市場產生一系列重要積極影響，進一步增強金融監管工作科學性、合理性和有序性。改革將強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，有效調整中央和地方政府金融監管職責，規範金融市場運行秩序，更好地支持金融創新，控制金融風險。同時，進一步增強金融服務實體經濟的功能，增強對投資者保護。
重塑地方金融監管體制
本次改革也將重塑中國地方金融監管體制。
經過多年演進，中國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協調機制也經歷了從無到有的探索建立過程，但現有的金融監管協調的力度和有效性還有待加強。
2017年7月第五次全國金融工作會議，確立了以中央為主、地方為輔的雙層金融監管模式。2018年開始，全國各省級金融工作辦、金融工作局、金融服務局等機構陸續加掛“金融監督管理局”的牌子，對“7+4”類地方金融機構負有監督管理和風險處置職責，加強對地方金融組織的監管。
“過往體制下，由於中央難以對遊離於銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念牽引下，部分區域地方政府幹預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。”田軒説。
一位具有多年地方金融監管經驗的人士對時代週報記者表示，地方金融監管是中國金融監管體系的重要組成部分，也是中央金融監管體系的有益補充。但目前地方金融監管仍存在一些問題，如在日常監管和風險處置中，因缺乏國家層面統一的地方金融監管立法，各方對地方金融監管職責分工的理解不盡一致，部分機構和活動遊離於金融監管之外，地方金融監督管理部門也面臨監管依據不夠充分、執法手段不足等問題。
2022年4月發佈的《2022·CF40中國金融改革報告》分報告《提高金融監管效能》也指出，目前地方金融監管一方面承擔着金融發展、動員金融機構支持當地經濟發展的任務，另一方面還承擔着維護金融穩定的任務。監管和穩定時常會讓位於行業發展。結果是類金融機構牌照發了很多，監管又跟不上，最後導致出現金融風險。
在深化地方金融監管體制改革方面，國務院機構改革方案提出，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。
對此，易綱表示，地方金融監管的改革方案中，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，有利於加強監管，提高效率，保護消費者權益。
中泰證券認為，本次縱向監管改革，在條線上體現了中央層面對金融監管工作從上到下的統一，基本實現2017年金融工作會議中金融監管改革方面要求：進一步防控金融風險、深化金融改革，具體落實到所有金融活動必須持牌，所有持牌業務必須納入監管，劃清監管機構歸屬權。至今已構建起自上而下的垂直監管體系，實現全覆蓋、一致性監管，將有效提升監管效率與監管政策有效性。
田軒表示，本次改革方案，已經在頂層設計上對加強中央和地方金融監管協調機制建設進行了總體佈局和規劃。接下來，還應該在具體運營細節上進行優化：如進一步釐清中央與地方金融監管事權邊界；完善金融監管權配置的法治供給，壓實風險處置責任；以新興業務監管作為抓手，增強中央和地方對金融監管的合力；堅持促發展和防風險並重，堅持市場化法治化原則，更好發揮政府作用，正確把握金融發展和金融監管的關係。