報告摘要
本篇將站在中期視角，對未來的七個政策方向做出簡要前瞻。
第一，“碳中和”與新一輪供給側。
第二，“資源安全”與產業鏈定價話語權。
第三，“城市羣”與內需的進一步打開。
第四，“科技強國”與工程師紅利的進一步激活。
第五，“鄉村振興”與新一階段農村改革。
第六，“糧食安全”與生物育種產業化。
第七，“生育政策包容性”與積極應對人口老齡化國家戰略。
正文
作為“十四五”開局之年，2021年“兩會”期間重點議題包括十四五規劃綱要草案，關於政策方向的關注和探討再度升温。本篇將站在中期視角，對未來的七個政策方向做出簡要前瞻。
第一，“碳中和”與新一輪供給側。
碳達峯與碳中和目標。碳排放是指包括二氧化碳在內的一系列温室氣體排放量，它主要與一個國家或地區的工業發展程度及發展階段有關。2019年中國碳排放量佔全球29%左右。
2020年9月22日，中國在第七十五屆聯合國大會指出：“中國將提高國家自主貢獻力度，採取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和。”
在這一目標之下，“碳達峯”和“碳中和”也是《十四五規劃綱要》重點內容之一，規劃第35部分指出“降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峯值，制定二〇三〇年前碳排放達峯行動方案”。
2020年底中央經濟工作會議第八項2021年度重點任務就是“做好碳達峯、碳中和工作”。會議指出“支持有條件的地方率先達峯”、“要加快調整優化產業結構、能源結構，推動煤炭消費盡早達峯”、“要繼續打好污染防治攻堅戰，實現減污降碳協同效應”。
值得關注的2021年“確保粗鋼產量同比下降”和“去產量工作方案”。從碳排放涉及行業來看(2017年數據)，發電是主要部門之一，大概排放佔比為44%；其次是黑色金屬冶煉(鋼鐵等)的18%，非金屬部門(水泥等)的13%。
鋼鐵作為排放大户，無疑將是壓縮碳排放的重點領域。2020年底全國工業和信息化會議指出，“圍繞碳達峯、碳中和目標節點，實施工業低碳行動和綠色製造工程，堅決壓縮粗鋼產量，確保粗鋼產量同比下降”。
2月8日工信部網站《繼續奮鬥勇往直前開啓鋼鐵行業高質量發展新徵程》指出2021年將“制定出台《關於推動鋼鐵工業高質量發展的指導意見》等政策文件，加大行業超低排放改造力度”、“研究制定去產量工作方案，實行產能產量雙控政策，確保2021年全國粗鋼產量同比下降”。
在前期報告《從粗鋼產量看2021年“需求擴張+供給收縮”特徵》我們指出歷史上粗鋼產量負增長的年份比較少見，1990年以來基本上只有2015年。提出“確保產量同比下降”可見決心之大。本輪“去產量”政策值得關注。
碳達峯與碳中和實際上對應着新一輪的供給側，一些領域會存在階段性“需求擴張”與“供給收縮”並存的現象。要實現碳達峯與碳中和，無非一是優化傳統能源使用，控制高污染行業的污染排放，二是推動環保和新能源的發展。後者對應能源結構變革，而前者實際上對應着新一輪的“供給側”。
以粗鋼為例，後續隨壓縮產量的方案落地，在名義增長較好、表觀消費量上升的時段，可能會存在“需求擴張”與“供給收縮”並存的現象。這一特徵與2017年供給側改革的時候比較相似。
第二，“資源安全”與產業鏈定價話語權。
經濟安全的四個領域與“保障能源和戰略性礦產資源安全”。十四五規劃建議稿“確保國家經濟安全”(第50部分)中指出，要實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控。“戰略資源”是要確保安全可控的四個領域之一。在具體闡述部分，規劃指出“保障能源和戰略性礦產資源安全”。
以鐵礦石三輪漲價週期為例看上游價格對於中游利潤的擠壓，以及沿產業鏈向製造業的傳遞。鐵礦石在2005年以來經歷了幾輪典型的價格上行週期，第一輪是2006年中-2008年中；第二輪是2009年中-2011年初；第三輪是2016年以來，中間經歷過價格調整(2017、2019年)，但整體保持震盪上行。
從鐵礦石價格和鋼鐵行業毛利率的經驗走勢中我們不難發現，每一輪鐵礦石價格上漲初期，鋼鐵行業毛利會和上游價格一起上行；但當上遊價格上漲到一定階段後，終端產品價格彈性(受需求規律約束)就趕不上資源品價格彈性，毛利就會被擠壓。比如2006年Q3、2010年年中之後。
2016年以來這輪週期中，由於“去產能”優化了供給結構，鋼鐵行業毛利率維持了較好的格局。但2018年以來逐漸進入下行週期。2020年鐵礦石價格繼續上行，對鋼鐵行業毛利進一步形成壓制。
中國鋼鐵工業協會副會長兼秘書長屈秀麗指出，2020年以來鐵礦石價格已上漲了60%，但鋼材價格漲幅不到10%，鋼企的利潤空間不斷被壓縮。
關鍵問題是，鋼鐵行業的成本和利潤不單涉及到鋼鐵行業，它會廣泛向下遊建築、機械、汽車、家電等領域傳遞。上證報報道指出，當前這輪鋼價上漲造成工程機械成本和售價之間的矛盾已經顯現。“鋼材綜合成本已經達到4500元/噸，僅鋼材一項就要多出幾千萬元的支出。”
政策對於資源安全及產業鏈的“定價話語權”問題的關注由來已久。2009年8月13日國務院新聞發佈會上，工信部明確指出“中國在世界鐵礦石的國際貿易中應該有一定的話語權”。
2020年12月31日，工信部《關於推動鋼鐵工業高質量發展的指導意見(徵求意見稿)》指出，“推進鐵礦石聯合採購，增強鐵礦石定價話語權，研究建立更加公開、公正、透明的鐵礦石定價體系。”
對於關鍵資源的安全及產業鏈定價話語權問題，稀土是另外一個典型案例。2021年3月1日國務院新聞辦就工業和信息化發展情況舉行的發佈會上，工信部部長肖亞慶指出，“我們現在稀土沒賣出‘稀’的價格，賣出了‘土’的價格，這是惡性競爭，競相壓價，使得這種寶貴的資源浪費掉”。
第三，“城市羣”與內需的進一步打開。
中心城市和城市羣的思路逐步明確。城市化發展到當前階段，中心城市和城市羣的思路逐漸浮出水面。2019年8月中央財經委第五次會議明確指出，“經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市羣正在成為承載發展要素的主要空間形式”、“要增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。
十四五規劃綱要建議稿指出，“加快城市羣和都市圈軌道交通網絡化”、“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市羣帶動作用，建設現代化都市圈”“推進成渝地區雙城經濟圈建設”。
“城市羣”建設可以成為實質性擴大內需、發揮要素優勢的戰略支點。要進一步打開內需，城市羣的發展無疑具有重要意義：
(1)發展城市羣可以搭建一個勞動力要素流動的新循環體，降低城市化成本。對於勞動力要素來説，近年流動性逐步下降的特徵非常明顯，包括總量增速下行和“本地就業”比重的增加。這一特徵一則可能源於傳統東部省市對勞動力吸納能力的下降；二則源於農民工隨平均年齡的上升有一個“返鄉就業”的自然過程。在這一背景下加快發展城市羣、推動區域經濟多極化相當於搭建一個勞動力流動的新循環體，將大幅降低城市化的成本。
(2)發展城市羣有助於在城市羣內推動户籍制度的進一步變革，公共服務的一體化、均等化，這在長期有助於“防禦性儲蓄”的下降，釋放內需潛力、擴大消費。
(3)發展城市羣可以發揮中心城市資本、人才、信息、物流等要素的優勢，提升對周邊城市的輻射效應，優化生產要素的跨區域配置。比如一些一線城市制造業可以向周邊衞星城市下沉，這有助於降低製造業成本。
(4)發展城市羣也可以創造一些明確的新增需求，例如城際軌道交通。從我國人口布局特徵來看，城際軌道交通發展潛力依然巨大，這對固定資產投資也可以形成一定支撐和帶動。
南京都市圈作為首個跨省都市圈規劃獲批，顯示城市羣發展進程加快。2月上旬，南京都市圈發展規劃正式批覆，這是全國首個由國家發改委正式覆函同意的跨省都市圈規劃，標誌着城市羣和都市圈發展進程的加快。經濟參考報報道，烏魯木齊都市圈、西安都市圈、武漢都市圈、廣深都市圈、福州都市圈等也相繼啓動，成為下一步發力重點。
從交通網絡的政策規劃看，未來要實現都市區1小時通勤、城市羣2小時通達。2021年3月1日，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會介紹落實《國家綜合立體交通網規劃綱要》情況。《規劃綱要》提出到2035年，交通網要支撐“全國123出行交通圈”，也就是都市區1小時通勤、城市羣2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋；要支撐“全球123快貨物流圈”，(國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達)。
第四，“科技強國”與工程師紅利的進一步激活。
十四五規劃建議稿明確説要“制定科技強國行動綱要”，這一綱要將是政策紅利的總綱。十四五規劃建議稿指出“制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”。“加強基礎研究、注重原始創新，優化學科佈局和研發佈局，推進學科交叉融合，完善共性基礎技術供給體系”、“實施一批具有前瞻性、戰略性的國家重大科技項目”、“制定實施戰略性科學計劃和科學工程，推進科研院所、高校、企業科研力量優化配置和資源共享”、“推進國家實驗室建設，重組國家重點實驗室體系”。
對企業端的基礎研發進行減税是“十四五”期間另一個值得期待的點。十四五規劃建議稿明確指出，“鼓勵企業加大研發投入，對企業投入基礎研究實行税收優惠”。對企業端基礎研發的減税將有利於推動企業加大中長期研發投入，對市場定價來説也有助於研發資本化。
中國研發佔GDP比重目前在2.2%左右，較美國的2.8%、日本德國的3%以上仍有明顯空間。按照科技部數據，2019年全社會研發支出達2.17萬億元，佔GDP比重為2.19%。這一數據持平於2018年，但較2009年的1.68%提升明顯。
而世界銀行統計2018年美國、德國、日本研發佔GDP比重分別為2.84%、3.09%、3.26%。對比之下中國在研發的GDP佔比上仍有較大的提升空間。
推動研發比例上升和科技強國將有助於中國“工程師紅利”要素優勢的進一步激活。在2017年11月《工程師紅利就是中國下一個十年的人口紅利》中，我們指出中國經濟已在2011年前後度過“劉易斯拐點”，人口紅利的減退是一個事實。然而另一容易被忽略的線索是在人口數量下降同時，人口教育素質紅利即“工程師紅利”正在形成。一系列數據顯示中國已經進入“工程師紅利”釋放和技術趕超加速的“寒武紀時代”。人口紅利深刻影響中國上一個二十年，“工程師紅利”將深刻影響中國下一個十年。
未來十年全球製造業的α是中國的“工程師紅利”和東南亞的“低成本替代”。在2018年3月《未來10年全球經濟的α在“U2”》中，我們指出對全球製造業來説，中國經濟將是一個轉型升級的中心，關鍵驅動是“工程師紅利”；東南亞經濟將是另一個轉型升級的中心，關鍵驅動是“低成本替代”。
第五，“鄉村振興”與新一階段農村改革。
鄉村振興是一項國家戰略。鄉村振興戰略在十九大報告中就已經明確，報告指出必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》。
十四五規劃綱要進一步指出，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，加快農業農村現代化。實現鞏固拓展脱貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。
國家鄉村振興局掛牌標誌着在脱貧攻堅戰之後，中國將全面推進鄉村振興。作為有效銜接的標誌之一，2月25日，國務院直屬機構國家鄉村振興局正式掛牌。新華社報道指出，機構更迭背後是我國“三農”工作重心的歷史性轉移：脱貧攻堅取得勝利後，全面推進鄉村振興。
鄉村振興戰略的全面推進有望進一步縮小中國經濟的二元化特徵。經濟學家劉易斯曾提出二元經濟結構理論，即發展中國家普遍有着傳統農業經濟體系和城市現代工業體系並存的狀態，他稱之為“二元經濟結構”。從改革開放後的中國經濟特徵來看，二元經濟結構一度較為明顯。
在過去的10年間，城鄉經濟的二元化特徵得到了三輪系統性修正和改善。一是2011年前後中國經濟度過人口週期的劉易斯拐點，勞動力成本上行加速，這帶來了農村居民外出務工收入的上升。二是2016年前後，三四線房地產市場初步發展，它帶來了縣域經濟結構和居民生活半徑的變化、消費渠道的下沉，以及農村青年人口和就業機會的“上翻”；三是“十三五”期間的扶貧攻堅戰成功實現了9899萬農村貧困人口全部脱貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列。
十四五期間鄉村振興戰略的全面推進有望進一步縮小中國經濟的二元化特徵。
鄉村振興的幾個看點：公共基礎設施、環保、農業全產業鏈、土地政策、消費下沉等。未來鄉村振興的看點一是農村基礎設施和公共服務，包括公路、電網、燃氣、網絡、自來水、醫院、學校等；二是環保舉措，包括廁所改造、生活垃圾處置、污水處理等；三是農業和農產品全產業鏈；四是土地政策的突破，包括探索農村建設用地政策；五是消費向農村市場的下沉，包括品牌消費品、家電小家電、中低價位新能源汽車等。
第六，“糧食安全”與生物育種產業化。
十四五規劃綱要在國家經濟安全的環節強調“確保糧食安全”。
2021年一號文件指出“地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全黨政同責”，這一定調顯示對糧食安全的重視程度極高。這屬於近年以來關於糧食安全問題重要性強調程度最高的表述之一。2月22日，中央農辦主任、農業農村部部長唐仁健表示，我國糧食安全完全有保障，但糧食供需一直處於緊平衡狀態，未來需求還會剛性增長，加上外部形勢的不確定性和不穩定性增加，在糧食安全問題上一刻也不能掉以輕心。
根據政策解釋，糧食安全一是“藏糧於地”，即落實最嚴格的耕地保護制度；二是“藏糧於技”，即借助農業科技，向科技要單產、要效益，這是增加糧食產量的“根本出路”。2月22日，國新辦舉行全面推進鄉村振興加快農業農村現代化發佈會。中央農辦主任、農業農村部部長唐仁健指出，保障糧食安全，重點是做好“兩藏”，就是“藏糧於地、藏糧於技”。將採取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”，牢牢守住18億畝耕地紅線。下一步增加糧食產量根本的出路還是要向科技要單產、要效益，堅持農業科技要自立自強，下決心打好種業翻身仗，用現代的農業科技和物質裝備來強化糧食安全的支撐。
所以我們不難理解一號文件大篇幅強調“打好種業翻身仗”，種業一直被稱為農業的芯片。一號文件指出，打好種業翻身仗。農業現代化，種子是基礎。加強農業種質資源保護開發利用，加快第三次農作物種質資源、畜禽種質資源調查收集，加強國家作物、畜禽和海洋漁業生物種質資源庫建設。對育種基礎性研究以及重點育種項目給予長期穩定支持。加快實施農業生物育種重大科技項目。深入實施農作物和畜禽良種聯合攻關。實施新一輪畜禽遺傳改良計劃和現代種業提升工程。尊重科學、嚴格監管，有序推進生物育種產業化應用。加強育種領域知識產權保護。支持種業龍頭企業建立健全商業化育種體系，加快建設南繁硅谷，加強制種基地和良種繁育體系建設，研究重大品種研發與推廣後補助政策，促進育繁推一體化發展。
2月18日農業農村部發布《關於鼓勵農業轉基因生物原始創新和規範生物材料轉移轉讓轉育的通知》。通知指出，鼓勵原始創新，支持高水平研究。支持從事新基因、新性狀、新技術、新產品等創新性強的農業轉基因生物研發活動，新研發的農業轉基因生物應比同類已獲批生產應用安全證書的有所突破、有所創新、有所進步。不支持低水平、同質化研發活動。
農業農村部副部長張桃林22日指出，農業轉基因技術是現代生物育種的一個重要方面，也是發展最快、應用最廣泛的現代生物技術。對於農業轉基因的產業化應用，我們還是繼續本着尊重科學、嚴格監管、依法依規、確保安全的原則有序推進，讓轉基因等現代農業生物育種技術能夠更好地造福人民。
第七，“生育政策包容性”與積極應對人口老齡化國家戰略。
和很多工業化國家一樣，中國存在少子化和老齡化現象。從出生率來看，中國2017年之後跌破12‰，2018-2019年分別為10.9‰和10.5‰。新生兒人數2017年有1723萬，2018-2019年分別只有1523和1465萬。從已經公佈的公安部户籍登記口徑數據看，2020年疊加疫情影響，有較大概率更低。另一方面，2019年中國60歲以上人口占總人口比例超過18%。
2017年後的出生率下降反映的是1987-1990出生人數的下台階；2000年後進一步下台階的影響尚未呈現，十四五期間是人口政策的一個重要窗口期。在前期報告《人口趨勢及疫情影響》中，我們指出：2017年以後出生率的下降加快，反映的是1987-1990年出生人數下台階的滯後影響(從1987年的2550萬人降至1990-1999年的年均2075萬人)；那麼，2000年之後出生人數進一步下台階(2000-2017年年均1647萬人)的影響尚未呈現，如果考慮到平均生育年齡，粗略按滯後30年估算，則影響會落在2030年之後。這意味着“十四五”期間是一個重要的應對窗口期。
十四五規劃建議稿已明確指出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。十四五規劃建議稿指出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質。積極開發老齡人力資源，發展銀髮經濟。推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。
應對大方向之一是延遲退休年齡，人社部指出正研究延遲退休具體改革方案。國新辦2月26日舉行就業和社會保障情況新聞發佈會，人社部指出正會同相關部門研究具體的改革方案，既要借鑑國際上通行的做法和經驗，更要充分考慮我國的現實國情、文化傳統以及歷史沿革，取得最大公約數，確保方案科學可行、平穩實施。
應對大方向之二是“增強生育政策包容性”，盡力穩定總和生育率。雖然具體生育政策如何變化尚未明確，但“增強生育政策的包容性”確定了政策變革的大方向，即逐步放開生育限制。
十四五期間人口政策變化、變化方向已經確定，唯一不確定的是政策具體方案，它的出台將帶來廣泛影響。從政策表述來看，政策將“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，十四五期間人口政策確定會有變化，“增強生育政策包容性”也圈定了人口政策關鍵的生育政策變化方向，目前不明確的是後續具體的政策方案。人口政策屬於長週期較為重要的政策，它的出台將帶來廣泛影響。
核心假設風險：外需變化超預期；全球經濟和金融環境變化超預期。
(作者系廣發證券首席經濟學家，郭磊)
（文章來源：郭磊宏觀茶座）