多民族發展中國家的族際合作治理

天津師範大學政治與行政學院常士誾主持完成的國家社會科學基金項目《多民族發展中國家政治整合路徑選擇研究》(項目批准號為：13AMZ005)，最終成果為同名專著。課題組成員有：常晶、郭小虎、高春芽、曹海軍、王堅、王恆、付海梅、袁兆霆。

一 研究的目的和意義

隨着全球化的發展，發展中國家在經歷着巨大的變化，與之相應，這些國家內部的族際政治也在發生着變化。中國作為多民族國家，也是世界上最大的發展中國家。認識發展中國家的族際政治特點，特別是族際合作治理的特點，對豐富中國的國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。

當今世界是一個由民族國家構成的國際體系。這裏的民族國家指的是以一定的領土為基礎，由一定的居民構成的且以擁有主權為標誌的政治共同體。民族國家最早出現在西歐，之後逐漸向世界蔓延，尤其第二次世界大戰以後，亞非拉等地在反對殖民主義的鬥爭中湧現出大量的獨立國家，自此，民族國家已經遍佈世界。

二 成果的主要內容和重要觀點

成果明確提出了多民族發展中國家概念，並將其作為了該課題的研究對象。筆者認為，在當代民族國家體系中，各個國家經濟發展狀況不同，從而形成了兩個具有鮮明特色的國家羣：發達國家羣和發展中國家羣。發達國家主要集中在今天的西方，它們是當代民族國家體系的始作俑者，也是最初的殖民主義國家以及近現代國際秩序的建立者和維護者。與之形成對比的是發展中國家，它們存在於亞洲、非洲、拉丁美洲。內部同樣有單一民族的國家，也有多民族國家。筆者將後者稱為多民族發展中國家———既相對於發展中國家羣中的單民族國家，也相對於西方發達國家羣中的多民族國家。不過，對多民族發展中國家的研究不是側重從現代化程度或經濟發展角度，而是側重從民族政治的角度進行分析。

該成果分析了民族與國家之間的內在聯繫及其後來在西方和世界其他地方的裂變。在此方面，作者指出，原生的民族國家儘管建立在國內民族建構基礎上，但內部依然存在多個民族。與多民族發展中國家不同的是，這些不同的少數民族羣體均已納入同質性的資本主義體系中。研究認為，如果從一個國家內部的民族數量看，原生的民族國家也是多民族國家。在當今世界經濟體系中，原生的國家處在世界經濟體系的核心地帶。不僅如此，它們多數是國際體系的建立者和維護者。其富裕和發展帶有對發展中國家的剝削的特點。由於在世界上的優越地位，西方各國無論是主體的民族還是非主體的民族，更易於一致對外。而廣大發展中國家原來是西方國家的殖民地或半殖民地，這些國家內部民族化進程尚不充分，或是在民族建構尚未進行的條件下建立起來的，基本上屬於農業國家，同時也是疊加化的國家。

該成果分析了當代多民族發展中國家的民族衝突和族際合作。在當代相關學術作品中，不少作品關注的是民族衝突。不可否認，民族衝突充分暴露了國家治理中的問題，可以有針對性地進行改革。然而，它們忽視了這些國家背後各個民族所具有的爭取民族生存和發展的精神。實際上，獨立後的這些國家在經歷了磨難後，不少國家還是堅強地站立了起來。這一鉅變不僅和國家在社會中發揮的組織、調和作用聯繫在一起，也和這些國家內部族際合作治理的建構聯繫在一起。在這些國家的政治發展進程中，在政治制度和國家治理中，已經含有不少族際合作治理的環節和因素———它們成為這些國家緩和族際衝突、治理民族衝突的重要機制。

該成果提出了族際合作治理的概念，並將其作為主題。多民族國家，尤其是多民族發展中國家在經歷了獨立後出現的戰爭和各種風險考驗之後走到今天，族際合作治理在這些國家的成長中發揮了重要作用。可以説，沒有這樣一項工作，多民族發展中國家將大量分解出更多的國家。如果與冷戰結束後的蘇聯、東歐等國家比較，在獨立後的諸多亞洲特別是東南亞國家和非洲等國家中，民族矛盾不斷，但真正分裂出新的國家的數量遠遠低於蘇聯和東歐國家。此外，隨着冷戰結束，伊拉克和阿富汗戰後重建中民主建設績效不佳也説明在國家上強調民主或專制分野已經過時。20世紀70年代政治發展理論把政治制度作為重點研究對象，隨着中歐、東歐和中東地區出現的“顏色革命”帶來的諸多亂政，人們越發認識到，政治發展如果單獨走向以推翻政府為目的，就會變得具有破壞性。美國的金融危機、歐債危機以及歐洲出現的“獨立公投”現象，處處暴露出了西方民主政體的弊端，它向世人揭示，西方的民主已經不是什麼經典。在當代國家競爭的環境中，一個國家能否獲得強大的競爭力，能否善治實為關鍵，關鍵是對人的治理，特別是對有着不同認同的民族羣體的治理。而治理的核心或本質就是在實現公共利益最大化中，將不同的力量有效地組織起來，實現人們之間的合作，對於多民族發展中國家而言，族際合作及其族際合作治理為先。什麼是族際合作治理？所謂族際合作治理，就是國家和不同民族羣體為了實現共同的利益和目標，而建立起來的旨在促進和發展不同民族羣體之間，不同民族羣體與國家之間相互支持、相互幫助和聯合的體系和在此基礎上而進行的活動。族際合作治理有兩層含義：其一，從主體角度説，指的是建立了由政府和不同民族羣體共同參與的聯合體系和工作運行機制；其二，從過程意義上看，指的是圍繞共同利益和目標，針對不同民族羣體之間、民族羣體與國家合作中面對的共同問題或出現的矛盾而展開的協調和管理活動。

該成果對族際合作治理與政治整合之間的關係進行了分析，指出了政治整合是一個包括了“國族整合”“地域整合”“精英———大眾整合”“價值整合”“行為整合”的過程。所謂的政治整合就是一定的政治主體(如政府、政黨、宗教權威或軍隊統帥)通過一定的制度和治理機制，將多元的因素組織起來，形成一個相互適應和配合的體系和過程。它包括兩個重要方面：一個是結構性政治整合，即通過一定的政治體系制度安排和一定的主觀性方面，如意識形態、宗教信仰等，將政治整合中涉及的諸多因素組織成一個有機的體系；另一個是過程性政治整合，即政治整合是在前後歷史的、程序的諸多環節中成為一個整體。政治整合與族際合作治理各有側重：前者強調的是總體佈局和安排，後者則是將其中各個部分結合起來的重要環節。

該成果也對族際合作治理的主體、族際合作治理的體系和機制進行了分析。在當代多民族發展中國家，存在不同的族際合作主體，如一定的政黨、宗教組織、社會團體和政府。族際合作治理不是民間合作，政府組織是族際合作治理的關鍵角色。在不少發展中國家不同民族羣體參與到市場經濟的條件下，不同民族羣體之間競爭在所難免。沒有政府在族際合作治理中扮演重要角色，族際合作治理是可能的。同時，在當代多民族發展中國家，國家包辦一切，否認民族羣體的權利和利益，採取強制或同化主義政策同樣也是難能獲得成功的。基於各個國家權力和民族羣體之間的關係，筆者區分了三種結構：第一種為強國家—弱社會，即中心至上的族際合作治理格局。在這種格局中，某個主體民族長期居住一地，形成了自己的歷史。主體民族與其他少數民族之間長期交往，共處一體；在強中心的合作治理模式中，一定的政黨、宗教、政治精英控制了官僚機構和議會，並獲得了一定的核心民族或宗教提供的文化上的支持和幫助。這裏的合作表現為一種縱向的、有一定價值影響的合作。在導向上，表現為中心能夠聽取邊緣羣體的意見和利益訴求，並能夠通過一定的政策滿足邊緣羣體的要求。第二種為中心與多元制衡性族際合作治理。在這種模式中，各種部落組織、地方勢力集團或宗教教派組織擁有相當力量，甚至武裝割據，憑藉暴力保留着自己的傳統體制。他們聚集一地，既不足以獨立，又不能統治或同化其他的民族羣體。而國家能力有限，只能通過承認其自治權力而共存於一個統一框架中。在這種格局中，中央依然保持了比較強的權威。第三種為多元向心性族際合作治理，即多民族發展中國家中的不同民族羣體都有着各自的利益和追求。由於共同的利益和命運，他們之間形成了某種共識與合力，從而把多元的力量圍繞共同的利益聚合起來，實現了族際合作。在共識的形成中，通過族際合作治理的結構安排，吸納和包容了不同民族羣體及其代表。儘管在這種族際合作治理中，不同民族羣體及其政黨的競爭依然存在，但只有通過合作才能保證競爭各方利益的最大化。在這種族際合作機制上，能夠將現代民主政治與傳統政治因素結合起來，實現現代與傳統的有機結合，通過一定的治理體系安排，使多元的力量通過對話而尋求理解，在此，制度發揮了紐帶和橋樑作用；在向心型族際合作治理中，政府或國家領導人同樣發揮了中心作用。但這種“中心”以其公正性和包容性贏得了多元力量的認同。

該成果也分析了作為過程的族際合作治理。這裏主要涉及族際合作治理所經歷的幾個重要的過程，如制定目標，堅持平等原則，發展族際協商對話，培育族際合作文明，族際合作治理中的衝突控制等。基於上述分析，研究認為，族際合作治理是多民族發展中國家政治整合不可少的部分，是實現政治整合的重要環節。

根據前面總論的分析和設計，選擇了八個國家作為典型案例。主要代表兩大類型：一種是新威權國家的族際合作治理，主要代表為新加坡，以及作為特殊形式的緬甸和印尼。這三個國家都曾經存在過中央和地方的對立和矛盾。但由於存在較為強勢的中央政府，加之後來的政治轉型，族際合作治理都得到不同程度的改變。另一種是民主的族際合作治理。主要代表為印度和新南非。兩個國家狀況不同，但都在民主政治的基礎上建立了族際合作治理機制。另外，選擇了蘇丹和烏克蘭作為族際合作失敗的教訓案例。該成果專門對中國特色的族際合作治理進行了分析，指明瞭建立在社會主義共同富裕基礎上的族際合作治理是中國崛起的重要保證，它使當代中國的國家治理具有了更為堅實的政治基礎。

該成果通過研究説明，族際合作治理是當代多民族發展中國家建設和政治整合的重要環節。族際合作治理促進了多民族發展中國家治理，促進了用來支持這些國家的國家性建設。該成果得出一個結論：合力厚則國家強。沒有合作的國家是不能強大起來的。只求競爭而沒有合作容易導致國家的失敗。同樣，只有合作而沒有競爭則導致國家的停滯。族際合作治理是使國家保持政治穩定和獲得發展的重要環節。因此，在國家治理體系和治理能力現代化上，同時必須注意將族際合作治理體系和族際合作治理能力作為其中的重要內容。

三 成果的特色及價值

該成果特色主要有：一是比較政治特點。不是就發展中國家談發展中國家，而是將其置於國際政治和比較政治的大背景中，既有國際政治分析視角，也有與發達國家比較視角。二是文獻豐富。雖然選擇了八個國家作為案例，但涉及諸多的亞、非、拉和西方國家。三是歷史與現實結合。四是跨學科性。研究領域涉及民族學、社會學、國際政治、比較政治、世界歷史、經濟學等諸多學科知識。

該成果的學術價值和應用價值。就學術價值而言，進一步彌補了多民族國家研究上的不足。如前所述，不少對多民族國家的研究主要以發達國家經驗為主，該成果重點放在發展中國家的研究上，從多民族發展中國家實際情況進行研究本身就是一個非常有學術價值的工作。從應用價值上看，當代中國正處在由傳統社會向現代社會轉型過程中，認識工業國家走過來的歷史和積極成果固然重要，但對發展中國家的實際情況進行研究使我們的公共政策和治理更貼近現實。從國家治理體系和治理能力現代化發展的需要上看，族際合作治理是國家治理體系和治理能力的一個環節。目前對國家治理的認識主要是一種宏觀的認識。該成果對族際合作治理的研究可以豐富對國家治理體系和治理的研究。