公平競爭審查制度確立，平台經濟反壟斷指南或有調整……新《反壟斷法》將帶來哪些變化？

進入8月，一系列新規將正式落地實施。其中，新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》，也自本月1日起正式發揮其法律效益。

相對於此前施行了14年的舊版《反壟斷法》，新法總共進行了36處修改。其中，在第一章總則部分，修改或新添內容就多達8處。從內容看，諸如數字平台經濟反壟斷、規範行政執法行為的公平競爭審查制度、“安全港”制度等，均是首次出現在《反壟斷法》中。

新詞入新法的背後，釋放着怎樣的政策信號？未來平台經濟將如何監管？建立統一大市場的背景之下，地方保護主義、產業保護主義等壟斷之風如何遏制？帶着種種問題，紅星新聞記者對話了多位專家和反壟斷從業律師，全面研讀新落地的《反壟斷法》。

圖據IC photo

時隔14年，《反壟斷法》為何重修？

專家：中央強化反壟斷和防止資本無序擴張

《反壟斷法》素有“經濟憲法”之稱。2022年6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過了關於修改反壟斷法的決定。而這也是自2008年8月1日，我國首部《反壟斷法》正式實施以來，在14年後迎來第一次大修且施行。

時隔14年，《反壟斷法》為何要重修？又或者説，我們的社會經濟正面臨着怎樣的新“壟斷”形式和壓力？

“我個人認為，新法修訂最重要的背景，是來自中央強化反壟斷和防止資本無序擴張的政策要求。”武漢大學法學院副教授周圍在接受紅星新聞採訪時指出，可以説，眼下一些領域的資本無序擴張，已經影響到了整個社會實現共同富裕，實現民族復興的大局。

壟斷行為的查辦這些年來一直受到政策上的關注。據市場監管總局今年3月發佈的統計數據，2021年我國共查處壟斷案件176件，罰沒金額235.86億元。執法利劍之下，不少重大典型反壟斷案例也被曝光：

實際上，反壟斷、反資本無序擴張，已然成為近年來的熱詞。在2020年12月召開的中央經濟工作會議上，平台經濟反壟斷與資本無序擴張被寫入2021年中國經濟工作重點；2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發布《關於平台經濟領域的反壟斷指南》；同年11月，國家反壟斷局在國家市場監督管理總局正式掛牌……

“我們強調要實現共同富裕的目標，要解決經濟需求和現實不平衡的社會發展矛盾，而壟斷行為則會使得社會貧富差距越來越大。長此以往，一方面國家政權的穩定、經濟社會的穩定會受到威脅；另一方面，如果不對大企業加以約束，那麼中小企業的生存空間就會在壟斷競爭下變得越來越小。”周圍這樣説。

在中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海看來，過去社會經濟的規範和發展關係，存在重發展輕規範，或者只發展不規範、先發展後規範等情況，因此導致了資本的無序擴張和野蠻生長，這成為修改反壟斷法的重要原因。

對於新法落地後的現實意義，劉俊海告訴紅星新聞，“我認為這能更好地優化自由、公平的競爭生態環境，讓大企業更強，讓中小企業也得到良好的生存空間。”

劉俊海表示，避免企業亂用壟斷優勢，是修法的重要目標之一。具體來看，一方面，新法能更好的保護消費者合法權益，改善市場結構，杜絕絕對的賣方優勢地位形成。

“抓住反壟斷法的‘牛鼻子’，在根本上保護消費者的知情權、選擇權、公平交易權、隱私權、索賠權以及一系列其他連帶的權利，就能在很大程度上杜絕店大欺客等社會問題出現。”

此外，劉俊海提到，新《反壟斷法》在總則第一條中首次提出“鼓勵創新”，而這也是反壟斷的重要途徑，“要打破壟斷創新就是必經之路，否則就會出現內卷。”

另一方面，劉俊海也提出，反壟斷法在包括平台經濟上增加了規定，相比於過去更加細分，也為行業規範提供了遵循，而這也有助於完善法治化營商環境，完善市場經濟體制。

公平競爭審查制度為何入法？

專家：建立全國統一大市場的需求

新法落地前夕，市場監管總局副局長、國家反壟斷局局長甘霖於7月28日在《人民日報》發文指出：完善反壟斷法律制度規則，有利於營造公平透明可預期的良好環境，保障各類市場主體在全國統一大市場中同台競技、公平競爭。

紅星新聞記者對比梳理發現，相對於此前的《反壟斷法》，新法總共進行了36處修改。其中，在第一章總則部分，修改或新添內容就多達8處，其中包括：在立法目的中加入“鼓勵創新”；加入堅持黨的領導和市場化、法治化原則；將“強化競爭政策基礎地位”的要求和2016年建立並逐步完善的公平競爭審查制度從政策層面正式上升到法律層面等。

“從本次修法涉及的條文數量來看，總則部分的修改之處遠超四大實體制度部分，僅次於法律責任部分。”京師律師事務所合夥人、反壟斷法律事務部主任杜廣普回應紅星新聞指出，總則的諸多修改之處體現了我國競爭政策近年來的發展成果和深入推進反壟斷工作的新的要求，也為後續進一步完善反壟斷規則體系預留了制度接口。

其中，總則新增的第五條，規定國家建立健全公平競爭審查制度：行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。

在劉俊海看來，公平競爭審查制度入法具有相當的重要性。他分析指出：一方面其有助於激活市場在資源合理流動和優化配置中的基礎性作用，避免市場的失靈和異化；另一方面能起到預防行政壟斷的作用，警惕地方保護主義、產業保護主義等。

“有公平競爭審查制度的監督之下，相關監管部門就沒有了任何私利。”劉俊海解釋稱，政府有形之手和市場的無形之手之間要實現無縫對接、良性互動、需要管好政府的有形之手，否則就會出現過去的地方保護主義，違背公平競爭原則的地方政策。

在周圍看來，儘管過去公平競爭審查制度已然存在，但審查過程還存在各種紕漏，各地不統一，地方保護主義已然存在，而新《反壟斷法》將公平競爭審查制度入法，則可以看作是一個階段性的“勝利”。

去年7月，市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部已共同發佈《公平競爭審查制度實施細則》（下稱《細則》）。在對文件解讀中，相關負責人回應稱，自2016年該制度建立和實施以來，已清理涉及市場主體經濟活動的各類政策措施文件189萬件；審查新出台政策措施85.7萬件，發現和糾正違反審查標準的政策措施4100餘件，有效清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，有力規範政府行為，維護市場公平競爭，極大激發了市場主體創業創新活力。

“我們為什麼要建立這項制度？就是因為建立全國統一大市場的需求。”周圍指出，政府在進行社會管理、經濟管控的過程中，需要進行公平競爭審查，而本次新法在總則中強調該制度，則是刀刃向內，政府監管者的自我革命，真正讓公平競爭和產業政策、宏觀調控等相關的行業的健康發展實現同頻共振。

根據上述《細則》給定的審查標準也同樣要求：堅持全國一盤棋，明確沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，不得設置不平等的市場準入退出條件、不得違法給予特定經營者優惠政策等，進一步打破“區域小市場、小循環”，切實維護全國統一大市場。

如何“把數字平台經濟關進反壟斷籠子”？

專家：平台經濟反壟斷指南或迎新調整

值得一提的是，針對數字經濟的健康發展，總則部分專門新增了第九條——“經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平台規則等從事本法禁止的壟斷行為”。此外，新法中第22條還針對具有市場支配地位的經營者強調——“不得利用數據和算法、技術以及平台規則等從事濫用市場支配地位的行為”。

“關注數字經濟反壟斷的核心矛盾，我認為是本次新法的一大新看點。”劉俊海分析指出，數字平台濫用技術資本等優勢實施壟斷進行無序擴張，很大程度上會妨礙公平的競爭秩序，抑制中小微企業創新發展，擾亂市場公平交易秩序，損害消費者合法權益。

數字經濟蓬勃發展的背後，規範經濟行為是基於現實所需。6月8日，國家市場監管總局發佈的《中國反壟斷執法年度報告（2021）》指出，在2021年全年查處各類壟斷案件175件中，來自互聯網行業的各類壟斷案件佔比高達74%，互聯網行業反壟斷罰沒金額佔比則達到92%。

在數字經濟浪潮下，我國平台經濟也進入發展的換擋提速期。劉俊海強調，監管者需要依法用好用夠用足法律賦予的指導監管調節處罰等權限，保護消費者和中小微企業的合法權益，旗幟鮮明制裁濫用壟斷優勢，排解和限制非自由競爭的不合法行為。

而作為反壟斷從業者，杜廣普也提出，數字平台經濟作為新崛起的業態，與傳統制造業等行業有所不同。“這是一個新生事物，在開展反壟斷工作方面，需要一個由淺入深的認識過程。”

在去年公佈的多起數字平台經濟相關反壟斷案件中，“二選一”限制競爭的壟斷行為成為了執法機構首先打擊的對象。

“當下出台規範數字平台經濟反壟斷的法律，可以説是恰逢其時。”劉俊海回應紅星新聞表示，諸如某些互聯網平台搜索引擎進行競價排名、大平台載客精準殺熟等行為，背離了消費者切身利益，而大數據信息採集和販賣，則更可能威脅國家利益和公共安全。

在劉俊海看來，新《反壟斷法》落地，或將起到標本兼治的作用。他解釋稱，對於存量案件，新法生效後，需納入新的法治軌道一一處理取得相應效果；對未來新增的行為，也同樣能實現有法可依，同時用好行政手段，從源頭治理。

“我們期待看到互聯網行業扭轉劣幣驅逐良幣的效應。”劉俊海表示。

而在周圍看來，前期國務院反壟斷委員會發布的《關於平台經濟領域的反壟斷指南》，在實際操作層面上為互聯網行業的反壟斷提供了依據，但此次將其寫入法律，其顯性效果會更加明確，同時有力回應了數字經濟發展當中的常見問題。周圍認為，後續平台經濟反壟斷指南或也會在新法指導下進一步調整。

就在新《反壟斷法》落地第一天，最高人民檢察院就於8月1日公開表示，檢方將重點關注互聯網、公共事業、醫藥等民生保障領域，積極穩妥開展反壟斷領域公益訴訟檢察工作。

“安全協議”入法，企業更安全了嗎？

業界律師：給企業的商業行為更清晰的指引

值得注意的是，在新《壟斷法》第二章第18條中，除了給定“禁止經營者與交易相對人達成壟斷協議”的具體分類，同時特別強調了經營者若能能夠證明相關非壟斷效果或非壟斷行為，則不予禁止。在業界，這被稱之為“安全港”制度，而這也是“安全協議”首次被寫入反壟斷法當中。

對此，杜廣普告訴紅星新聞，引入“安全港”制度是本次修法中廣受關注的實體規則調整之一。在他看來，這是反壟斷工作邁向“深水區”，更加深入、精準的體現。

具體來看，杜廣普認為，“安全港”制度的正式確立，意味着反壟斷規則的細化，同時也給企業的商業行為以更為清晰的指引，提高法律的確定性和執法活動的可預期性。

那麼，“安全港”制度的確立，會讓企業更“安全”嗎？

實際上，在本次修法前，“安全港”制度已在反壟斷配套法規及指南層面有所體現。如在2019年通過的《國務院反壟斷委員會關於知識產權領域的反壟斷指南》中，就明確規定了知識產權領域的“安全港”規則；如《國務院反壟斷委員會關於汽車業的反壟斷指南》中，“安全港”制度也再次出現。

回顧本次修法過程，“安全港”制度首次公開出現在2021版修正草案中，其第十九條規定，“經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低於國務院反壟斷執法機構規定的標準的，不適用本法第十六條、第十七條、第十八條的規定，但有證據證明經營者達成的協議排除、限制競爭的除外”。根據該條規定草案，“安全港”制度可適用於橫向、縱向兩類壟斷協議。

在最終的修法決定中，“安全港”制度的適用範圍被限縮在了縱向壟斷協議之上，具體適用行為類型及標準有賴市場監管總局進一步明確。

在杜廣普看來，隨着“安全港”制度的建立與完善，反壟斷執法機構將有更明確的依據和更大的動力將執法活動深入到此前鮮少涉及的縱向非價格壟斷協議這一“深水區”。由此，對於企業來説，此前模糊的、理論上的縱向非價格限制相關的風險也將變得更加清晰和現實。

對於整個重新修訂後的《反壟斷法》，杜廣普表示，作為法律層面最重要的競爭政策，《反壟斷法》是整個反壟斷規則體系的核心。隨着修法決定的生效，新《反壟斷法》可稱為我國競爭政策實施邁向更高水平的里程碑。

紅星新聞記者 楊雨奇 吳陽 實習生 席聰聰

責編 任志江