關於印發最高人民檢察院第三十批指導性案例的通知
各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：
經2021年6月30日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第六十九次會議決定，現將某材料公司訴重慶市某區安監局、市安監局行政處罰及行政複議檢察監督案等六件案例(檢例第116—121號)作為第三十批指導性案例(行政爭議實質性化解主題)發佈，供參照適用。
最高人民檢察院
2021年8月17日
某材料公司訴重慶市某區安監局、市安監局行政處罰及行政複議檢察監督案(檢例第116號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 行政處罰 釋法説理
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。人民檢察院化解行政爭議應當注重釋法説理，有效回應當事人訴求，解心結、釋法結。
【基本案情】
2017年5月，重慶某防火材料有限公司(以下簡稱材料公司)與重慶某建設有限公司(以下簡稱建設公司)簽訂產品購銷合同，約定材料公司向建設公司承建的某項目提供防火捲簾門，並負責安裝調試。2017年8月18日，材料公司職工程某到現場對車庫防火捲簾門進行安裝調試時，承擔其他施工任務的某裝飾設計工程公司(以下簡稱設計公司)職工苟某因施工放線需要，按動捲簾門起升啓動按鈕，導致程某捲入捲簾門窒息死亡。
2017年9月26日，重慶市某區城鄉建設委員會依據《重慶市建築管理條例》第四十七條、第六十六條之規定，對建設公司作出責令停止施工和罰款3萬元的行政處罰。2018年1月26日，重慶市某區安全生產監督管理局(以下簡稱區安監局)認為材料公司沒有按照公司《安全生產管理制度》的要求對工人開展安全教育；在調試防火捲簾門時未在開關處設置警示標誌，違反了《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款和第三十二條的規定，依據該法第一百零九條第(一)項的規定作出行政處罰決定，對材料公司罰款28萬元；依據該法第九十二條第(一)項的規定分別對材料公司法定代表人馮某罰款1萬餘元、對建設公司項目經理罰款2萬餘元；依據《重慶市安全生產條例》第五十八條的規定對監理公司經理罰款1萬餘元。材料公司不服行政處罰決定，向市安監局申請行政複議。2018年5月10日，市安監局作出行政複議決定，維持區安監局行政處罰決定。
2018年5月25日，材料公司向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷區安監局作出的行政處罰決定和市安監局作出的行政複議決定。人民法院一審認為，材料公司派員到現場配合購貨方完成產品消防自檢屬於生產經營活動，負有安全生產管理的義務，材料公司的違法行為系造成安全生產事故的直接原因，對此次事故的發生負有責任，區安監局作出的行政處罰決定事實清楚、證據充分，程序合法，適用法律法規正確，市安監局作出的複議決定程序合法，並無不當，遂於2018年11月19日判決駁回材料公司的訴訟請求。
材料公司不服一審判決，向重慶市第一中級人民法院提起上訴，該院二審判決駁回上訴，維持原判。材料公司向重慶市高級人民法院申請再審，該院於2019年9月2日裁定駁回材料公司的再審申請。
【檢察機關履職情況】
案件來源。材料公司以案涉行政處罰決定違法以及原審法院判決不當為由，於2019年10月23日向重慶市人民檢察院第一分院申請監督，檢察機關依法受理，並由副檢察長作為承辦檢察官辦理。
調查核實。為查明原審判決和被訴行政處罰決定是否合法，檢察機關在閲卷審查的基礎上進行了以下調查核實工作：一是對區安監局所作行政處罰進行調卷審查；二是聽取材料公司法定代表人馮某申請監督意見和理由，詢問了解案涉安全生產事故發生詳細過程及材料公司職工程某工傷死亡賠償情況。檢察機關查明，根據產品購銷合同約定，防火捲簾門調試作業屬於材料公司生產經營活動，材料公司對其生產經營活動應承擔相應的安全生產管理責任；事故發生的直接原因系程某違章操作、未設置警示標誌，間接原因系材料公司安全教育培訓不到位、建設公司項目經理履職不到位、監理單位現場協調不到位，某區城鄉建設委員會依法對建設公司作出了處理，法院判決認定材料公司違法行為系事故發生直接原因，應承擔責任，並無不當。在社會保險機構支付工傷死亡賠償金的基礎上，材料公司補助死亡職工家屬24萬元。
釋法説理。面對承辦檢察官，馮某堅持認為行政處罰不公，案涉事故的生產經營組織者系建設公司，事故發生系第三方(設計公司)違規操作直接導致，與材料公司沒有直接因果關係，材料公司也是受害者，所受處罰過重。鑑於此案涉及民營企業和多方責任，經過行政複議、一審、二審、再審多次處理，材料公司始終不服，申請監督後，對檢察機關的審查意見仍然不服，重慶市人民檢察院向最高人民檢察院請示。最高人民檢察院領導高度重視，經審閲案卷後赴重慶與承辦檢察官共同接待材料公司法定代表人馮某及委託代理人鄒某。在當面聽取申請人的意見和訴求後，最高人民檢察院領導分析了行政處罰和人民法院判決的合法性、合理性，指出安裝調試防火捲簾門是材料公司履行合同義務的生產經營活動，材料公司負有安全生產管理責任；該事故屬於綜合責任事故，相關行政機關在裁量範圍內依法對材料公司、建設公司、監理方都作了處罰，事故各方承擔了相應的責任，程序上基本公正，法院判決並無不當。最高人民檢察院領導還站在民營企業長遠發展和維護申請人合法權益的角度，説法理、談情理、講道理，對材料公司積極認同社會責任給予死亡員工家屬撫卹金的做法予以充分肯定；同時表示，解決好企業的煩心事和揪心事，是黨中央的明確要求，檢察機關對於涉及民企的案件格外重視，依法予以平等保護，希望材料公司辯證看待安全事故，從中汲取教訓，將更多精力投入生產經營，讓企業走得更穩、更遠。針對材料公司反映的行政執法不規範、案件處理不平衡等問題，最高人民檢察院領導表示檢察機關可在深入調查核實後，提出相應的檢察建議。
爭議化解。經最高人民檢察院領導釋法説理，材料公司法定代表人馮某對檢察機關所作的工作和提出的意見表示認可。2019年12月5日，馮某向檢察機關提交撤回監督申請書，檢察機關依法作出終結審查決定，本案行政爭議成功化解。
訴源治理。重慶市人民檢察院第一分院經調查核實，建議區應急管理局(因機構改革原安監局職能併入應急管理局)全面調查是否遺漏相關責任主體，針對區安監局超期提交事故調查報告等執法不規範問題，建議規範行政執法辦案程序，提高行政執法辦案效率，在個案處理中加強釋法説理，減少行政爭議，增強行政執法公信力。區應急管理局收到檢察建議後，組織原事故調查組進行補充調查，將設計公司生產安全管理不合規問題移交行業主管部門區住房城鄉建設委依法處理；為促進今後規範執法，建立案件審核委員會制度，加強對事故調查及作出行政處罰的審核把關，確保行政執法規範嚴謹。
【指導意義】
(一)人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當堅持把實質性化解行政爭議作為重要職責，努力實現案結事了政和。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當踐行以人民為中心的監督理念，全面貫徹行政訴訟法確定的立法目的，在監督人民法院公正司法、促進行政機關依法行政的同時，着眼於實質性化解行政爭議，加強調查核實，針對行政爭議產生的基礎事實和申請人在訴訟中的實質訴求，綜合運用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助等方式，促使行政爭議得到合法合理的解決，維護公民、法人和其他組織的合法權益。
(二)人民檢察院化解行政爭議，應當加強釋法説理，有效回應當事人訴求。圍繞案件事實和證據，闡明事理、釋明法理、講明情理，為當事人解心結、釋法結，既體現法的力度，又體現法理情交融的温度，讓當事人感受到法律監督的公正性、透明度。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條
《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款、第三十二條、第九十二條、第一百零九條
《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第三十四條、第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第七十五條第一款
《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條
陳某訴江蘇省某市某區人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監督案(檢例第117號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 行政賠償 賠償義務機關 促成和解
【要旨】
人民檢察院辦理未經人民法院實體審理的行政賠償監督案件，依據行政委託關係確定行政機關為賠償責任主體的，可以促使雙方當事人在法定補償和賠償標準幅度內達成和解。對於疑難複雜行政爭議，應當充分發揮檢察一體化優勢，凝聚化解行政爭議合力。
【基本案情】
2013年，陳某位於某村民小組的房屋被損毀，陳某向江蘇省某市某區公安局報警要求處理，公安局認為該案屬於政府徵地拆遷，不屬於公安機關受案範圍，未予立案。2015年8月18日，陳某向某市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認區人民政府拆除其房屋及廠房(與房屋一體)的行政行為違法，並判決賠償其損失。某市中級人民法院經審理認為，陳某的起訴缺乏事實根據，不能證明案涉房屋系區政府拆除，故裁定駁回起訴。陳某不服，提起上訴。江蘇省高級人民法院裁定駁回上訴，維持原裁定。陳某提出再審申請，被最高人民法院裁定駁回。
【檢察機關履職情況】
案件來源。陳某不服人民法院生效裁定，向檢察機關申請監督。江蘇省人民檢察院依法受理，經審查，提請最高人民檢察院抗訴。
調查核實。最高人民檢察院圍繞陳某的房屋是否在被拆遷範圍內、區人民政府是否是拆除案涉房屋的責任主體、案涉被拆除房屋是否為合法建築等問題進行調查核實，調取案涉拆遷地塊用地紅線圖、拆遷補償檔案等書證，詢問區自然資源和規劃局工作人員、參與拆遷的某建築拆除公司負責人、拆遷小組成員以及陳某等。檢察機關查明，案涉拆遷地塊系用於區人民政府2012年為民辦實事重點工程菜市場建設項目，徵收拆遷由區人民政府主導、推動和組織實施，區人民政府為此專門成立城市建設指揮部，全面負責拆遷補償相關事宜。區城市資產經營有限公司代表區人民政府作為拆遷人，委託某房屋拆遷公司具體實施。房屋拆遷公司與菜市場拆遷户簽訂協議並組織實施拆遷。陳某被拆除房屋在拆遷範圍內，總面積330.82㎡，其中合法應補償面積176.52㎡。陳某訴請所稱廠房系違法建築，不能按規定給予補償安置，主張停工停產損失因其未能提供工廠經營的證據材料，不能得到支持。陳某對補償的期望值與區人民政府的補償方案差距懸殊，雙方始終未能就拆遷補償事宜達成一致意見，房屋拆遷公司指派實施專項拆除的某建築拆除公司對陳某的房屋進行了強制拆除。
監督意見。檢察機關審查認為，案涉強制拆除行為系因行政徵收拆遷引起，區人民政府作為最初委託主體和徵收行為主體，其委託的公司在未與陳某達成拆遷補償協議的情況下違反法定程序實施強制拆除，區人民政府應當對受委託公司的行為後果承擔責任。原審人民法院以被告主體不適格裁定駁回起訴不當。最高人民檢察院在辦案中瞭解到陳某的實質訴求是得到賠償，陳某房屋被強制拆除後，區人民政府曾多次與陳某協商，表示作為徵收主體願意承擔補償責任。江蘇省人民檢察院辦案過程中也曾促雙方和解。最高人民檢察院經研究後認為，本案系以主體不適格駁回起訴案件，即使通過抗訴解決了主體適格問題，實現陳某合法訴求，仍需經歷行政確認和賠償訴訟，促成雙方和解更有利於及時實現陳某的實質訴求。鑑於雙方均有和解意願，最高人民檢察院決定推動區人民政府與陳某達成和解，實質性化解行政爭議。
爭議化解。最高人民檢察院成立由分管院領導擔任主辦檢察官的辦案組，與江蘇省三級檢察機關聯動，共同開展化解工作。2019年12月18日，辦案組赴江蘇陳某居住地面對面溝通，通過釋法説理促其放棄超出法律和政策規定的不合理訴求；與區人民政府工作人員座談，聽取意見並強調人民政府應當秉持誠實信用原則，對受委託主體的違法行為依法承擔責任。省、市、區三級檢察機關加強與區政府對接，檢察機關多次接待陳某，協調區司法局為陳某推薦法律援助律師；推動行政機關召開有陳某、法律援助律師、人大代表、政協委員、街道辦、司法局參加的聽證會。在四級檢察院合力推動和各方積極參與下，雙方按照拆遷安置補償標準和相關利率達成補償賠償協議。
2020年7月31日，陳某向檢察機關提交撤回監督申請，最高人民檢察院依法作出終結審查決定。持續7年的行政爭議最終化解。
【指導意義】
(一)人民檢察院辦理未經人民法院實體審理的行政賠償監督案件，可以促使應當擔責的行政機關在法定補償標準幅度內承擔賠償責任，與對方當事人達成和解。受行政機關委託從事徵收拆遷等行政事務的公司從事受委託的行為違法，給公民、法人或者其他組織造成損失的，由委託的行政機關承擔賠償責任。檢察機關辦理行政強制拆除引起的行政賠償訴訟監督案件，在查清案件事實、釐清各方責任的基礎上，兼顧監督公權和保障私權雙重目標，既要促使行政機關對其委託事務實施過程中發生的違法後果承擔責任，又要將雙方達成的賠償協議限定在法定範圍和幅度內，確保公平合法地解決行政賠償爭議。
(二)檢察機關在化解行政爭議過程中應當充分發揮檢察一體化優勢，凝聚合力，促進疑難複雜行政爭議的化解。檢察機關對於久拖未結的疑難複雜行政爭議，可以根據案件實際情況多級聯動，上級檢察機關通過交辦、督辦、參與調處等方式，發揮協調指導作用，爭議所在地檢察機關充分調查、走訪，發揮熟悉當地情況、就近開展工作的優勢，齊心協力做好行政爭議實質性化解工作。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第四十九條、第九十一條
《中華人民共和國國家賠償法》第七條、第三十六條
《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第十三條、第二十條
魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案(檢例第118號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 履行法定職責 抗訴 公開聽證 解決同類問題
【要旨】
檢察機關提出抗訴的行政案件，為保障申請人及時實現合法訴求，維護未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權益，可以繼續跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。對行政機關以法律、法規和規範性文件規定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應當協調有關部門予以明確，推動行政爭議解決，促進系統治理。
【基本案情】
2013年，山西省某市人民政府決定對該市某小區實施整體拆遷改造，於同年10月與魏某等被徵收人簽訂《某小區房屋徵收與安置補償協議書》。2014年3月，該市某街道辦事處某居委會與山西某房地產開發有限公司(以下簡稱房地產公司)簽訂《小區片區改造項目合作開發協議書》，由房地產公司對案涉小區進行開發改造。2015年3月，案涉小區拆遷改造被確定為棚户區改造項目。在回遷安置過程中，房地產公司委託某物業管理有限公司(以下簡稱物業公司)向回遷安置户收取了供水、供氣、供熱等設施建設費。2017年6月30日，魏某等19人投訴至某市發展和改革局，要求對物業公司亂收費行為進行查處，7月10日，該局予以受理並立案，在查處案件過程中，該局認為《山西省棚户區改造工作實施方案》第十四條的規定不明確，遂於8月11日向某市人民政府作出請示。市人民政府市長辦公會提出協調處理指導意見，未就該局提出的問題給出明確答覆。11月20日該局將相關情況告知申請人，後未作出相應的行政處理決定。
2017年9月5日，魏某等19人向人民法院提起行政訴訟，要求確認發展和改革局行政不作為違法，並判令其依法履行法定職責。人民法院經審理認為，對轄區內的價格活動進行監督檢查，對價格違法行為實施行政處罰屬於發展和改革局的法定職責。魏某等19人就物業公司收費問題投訴後，發展和改革局及時立案，並進行了一系列檢查、調查和協調工作，又因法規依據適用問題向上請示，雖然尚未作出行政行為，但案件仍在辦理之中，被告不構成行政不作為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回魏某等人的訴訟請求。魏某等19人不服，提出上訴。2018年3月27日某市中級人民法院審理認為，發展和改革局在立案查處過程中，因法律依據不明確，政策界限不清晰，且在全市範圍內有較大影響，特向上級行政機關請示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內作出行政行為，但其理由具有一定正當性，因此不構成不履行行政職能。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定，判決駁回上訴，維持原判。魏某等19人提出再審申請，被山西省高級人民法院駁回。
【檢察機關履職情況】
案件來源。魏某等19人不服人民法院的生效判決，向某市人民檢察院申請監督。某市人民檢察院依法受理，經審查，提請山西省人民檢察院抗訴。
調查核實。為查明物業公司向魏某等人收取相關費用的行為是否合法，發展和改革局是否已經依法履職，山西省人民檢察院進行了以下調查核實工作：一是向山西省人民政府發函，商請制定機關對《山西省棚户區改造工作實施方案》第十四條“……棚户區改造新建安置小區有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由各相關單位出資配套建設，不得收取入網、管網增容等經營性收費，有線電視初裝費減半收取”進行解釋。二是與山西省住房和建設廳進行座談，瞭解棚户區改造的相關政策。三是對案涉小區所在街道辦事處、居委會、市場監督管理局(2019年機構改革，發展和改革局相關職能劃入市場監督管理局)、住房和城鄉建設局，市供熱、供水、供氣等公司有關負責人員以及當事人進行詢問。
檢察機關查明，根據山西省政府有關文件規定和山西省住房和建設廳對山西省人民檢察院的函覆意見，棚户區改造項目建設供水、供氣、供熱等市政公用設施產生的費用，由市政公用設施的相應主管部門或責任單位承擔。案涉小區在棚户區改造過程中，市場監督管理局和市供水、供氣、供熱公司等相關單位向房地產公司收取回遷安置小區供水、供氣、供熱等基礎設施建設和安裝費用，因此房地產公司委託物業公司向魏某等回遷安置户收取自來水入網費、供熱二次管網材料費和安裝費。
監督意見。山西省人民檢察院經審查認為，發展和改革局雖然對魏某等19人的投訴事項進行了立案、調查，針對法律適用和政策界限問題向市政府請示，市政府提出了協調處理指導意見，但發展和改革局未作出相應的處理決定，根據《價格違法行為舉報處理規定》，發展和改革局存在行政不作為的情形。因此，原審判決認為發展和改革局不構成不履行行政職能，屬認定事實不清，適用法律錯誤。2020年6月8日，依法向山西省高級人民法院提出抗訴。
爭議化解。抗訴後雙方當事人均向檢察機關表達和解意願，鑑於申請人魏某等19人雖然提起的是履行職責之訴，但實質訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費，即使在抗訴再審後贏得訴訟，實現實質訴求仍需向對方當事人主張權利乃至提起給付之訴，同時，案涉小區還有未提出訴訟的189户安置户存在同類問題，山西省人民檢察院在與法院溝通後，決定跟進推動行政爭議實質性化解。2020年6月17日，山西省人民檢察院邀請某市政府主要領導、市場監督管理局、住建局和供水、供氣、供熱公司負責人等進行溝通對接，初步形成“承建方(房地產公司)收費無依據”的一致意見；6月23日，山西省人民檢察院召開魏某等19人申請檢察監督案公開聽證會，邀請全國政協委員、某市人大代表，相關行政機關負責人和房地產公司法定代表人參加聽證會。聽證會圍繞市場監督局是否履職到位、案涉小區回遷户可否享受棚户區改造政策、《山西省棚户區改造工作實施方案》第十四條如何理解適用、房地產公司是否應退款等四方面焦點問題，聽取各方意見，促成房地產公司與魏某等19人對爭議處理意見達成一致，簽訂和解協議。行政主管部門在充分了解法律政策及安置户權益受損後，認同對案涉小區同等情況的其他189户安置户的權利參照協議確定的方案予以保障。某市財政支付房地產公司150萬元，房地產公司自行承擔94萬餘元，由房地產公司將違規收取的費用統一退還至魏某等19人及其他189户回遷安置户。本案行政爭議實質性化解，檢察機關依法撤回抗訴。
【指導意義】
(一)檢察機關辦理行政訴訟監督案件，為及時實現申請人合法訴求和維護具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權益，提出抗訴後可以繼續跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當從有效解決爭議，維護當事人合法權益，減少訴累出發，對於與案件相關的同類問題，除抗訴之外，注重採取跟進督促、溝通協調、公開聽證等方式，推動行政爭議實質性化解。
(二)人民檢察院對於行政機關以法律、法規和規範性文件規定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應積極協調有關部門作出解釋。準確適用法律法規是依法公正解決爭議的基本前提，也是精準監督、促進行政爭議實質性化解的必然要求。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，對於行政機關以法律法規和規範性文件規定不明確、政策界限不清晰為由執行相關規定不到位的情況，可以商請政策制定機關進行解釋，明確規則，解決分歧，促進爭議解決的同時推進系統治理。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條
《價格違法行為舉報處理規定》(2014.5.1 國家發展和改革委員會)第十條、第十一條
《山西省行政執法條例》(2001.10.1 山西省人大常委會)第二十五條
《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第一百一十四條
山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案(檢例第119號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 非訴執行監督 公開聽證 檢察建議
【要旨】
人民檢察院辦理當事人申請監督並提出合法正當訴求的行政非訴執行監督案件，可以立足法律監督職能開展行政爭議實質性化解工作。人民檢察院通過監督人民法院非訴執行活動，審查行政行為是否合法，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議。
【基本案情】
山東省某包裝有限公司(以下簡稱包裝公司)是一家連續多年被評為納税信用A級、殘疾人職工佔41.2%、獲評為殘疾人就業創業扶貧示範基地等榮譽稱號的福利性民營企業。2018年7月，包裝公司發生一般安全事故，經調解，累計向安全事故受害人賠償100萬元。2018年10月22日，山東省某縣安全生產監督管理局(以下簡稱縣安監局)認為該公司未全面落實安全生產主體責任導致發生安全事故，違反《中華人民共和國安全生產法》第一百零九條規定，對該公司作出罰款35萬元的行政處罰決定；認為公司負責人魏某未履行安全生產管理職責，違反《中華人民共和國安全生產法》第九十二條規定，對魏某作出罰款4.68萬元的行政處罰決定。後經該公司及魏某申請，2018年11月8日縣安監局出具《延期(分期)繳納罰款批准書》，同意該公司及魏某延期至2019年3月30日前繳納罰款。
2019年3月，公司及魏某因經濟困難再次提出延期繳納罰款請求。經公司駐地鄉政府協調，2019年4月22日縣應急管理局(機構改革後安全生產監管職能併入縣應急管理局，以下簡稱縣應急局)同意該公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納罰款，但未出具書面意見。2019年4月30日，在經營資金緊張情況下，包裝公司繳納10萬元罰款。
2019年7月12日，縣應急局認為包裝公司未及時全額繳納罰款，違反《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定，對包裝公司及魏某分別作出35萬元、4.68萬元加處罰款決定。
經催告，2019年8月5日，縣應急局向縣人民法院申請強制執行原處罰款剩餘的25萬元及魏某的4.68萬元個人原處罰款，縣人民法院分別作出准予強制執行裁定。2019年10月，魏某繳納個人4.68萬元原處罰款。2020年3月6日、10日，縣應急局分別向縣人民法院申請強制執行對包裝公司及魏某的加處罰款決定，某縣人民法院分別作出准予強制執行裁定。期間，包裝公司及魏某對原行政處罰、加處罰款決定不服，向行政機關提出異議，並多次向市、縣相關部門反映情況。
【檢察機關履職情況】
案件來源。2020年4月9日，魏某認為處罰對象錯誤，不服人民法院准予強制執行縣安監局處罰決定的行政裁定，包裝公司及魏某不服人民法院准予強制執行縣應急局加處罰款決定的行政裁定，向縣人民檢察院申請監督。
調查核實。受理案件後，縣人民檢察院重點開展了以下調查核實工作：一是調閲案卷材料，審查行政處罰及法院受理審查情況；二是向縣應急局時任主要負責人、相關執法人員瞭解公司及魏某行政處罰、加處罰款執法和申請法院強制執行情況；三是到包裝公司實地查看，瞭解公司生產經營狀況；四是到公司駐地鄉政府瞭解其協調延期繳納的情況。檢察機關經調查核實並向縣人民法院審判人員瞭解情況，查明：包裝公司發生安全事故時，原總經理於某已因股權糾紛、挪用資金等原因離開公司，由魏某實際負責；鄉政府出具證明，企業法定代表人陳某證實，縣應急局亦認可2019年4月22日經鄉政府協調同意包裝公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納、未出具書面意見的事實；包裝公司在事故發生後已進行整改。
公開聽證。縣人民檢察院多次與包裝公司、縣應急局溝通，爭議雙方對加處罰款是否適當、加處罰款決定是否應當撤銷等存在重大分歧。為進一步查清案件事實，統一對法律適用的認識，推動行政爭議實質性化解，縣人民檢察院邀請法律專家、人大代表等為聽證員，組織對該案進行公開聽證。聽證員一致認為，對魏某的原行政處罰符合法律規定，處罰適當；對包裝公司及魏某作出加處罰款明顯不當，應予糾正。
監督意見。縣人民檢察院經審查：1. 對魏某的原行政處罰符合法律規定，處罰適當；縣人民法院裁定準予強制執行加處罰款，認定事實與客觀事實不符。向縣人民法院發出檢察建議，建議依法糾正對包裝公司及魏某准予強制執行加處罰款的行政裁定。2.縣應急局實際已同意包裝公司和魏某延期繳納罰款，其在延期繳納罰款期間對包裝公司及魏某作出加處罰款決定明顯不當。向縣應急局發出檢察建議，建議重新審查對公司及魏某作出的加處罰款決定，規範執法行為，同時建議縣應急局依法加強對企業的安全生產監管，推動企業規範發展。3.建議包裝公司進一步加強內部管理，規範企業經營，重視安全生產，提高風險防範能力。
爭議化解。收到檢察建議後，縣人民法院撤銷了對包裝公司及魏某的准予強制執行加處罰款行政裁定書；縣應急局撤銷了對包裝公司及魏某的加處罰款決定，表示今後進一步規範執法行為。
【指導意義】
(一)行政相對人未就行政決定申請複議、提起訴訟，在行政非訴執行階段向檢察機關申請監督提出合法正當訴求的，檢察機關可以立足法律監督職能依法開展行政爭議實質性化解工作。行政機關申請人民法院強制執行行政決定，人民法院裁定準予強制執行，行政相對人認為行政決定及行政裁定違法，侵犯其正當權益，向人民檢察院申請監督的，人民檢察院應當受理。人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，可以通過調查核實、公開聽證和提出檢察建議等方式，查清案件事實，明晰權責，凝聚共識，推動行政機關與行政相對人之間的爭議得到實質性處理，實現案結事了政和。
(二)人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，通過監督人民法院行政非訴執行活動，審查行政機關行政行為是否合法，強制執行是否侵犯相對人合法權益。中央全面依法治國委員會《關於加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》提出，檢察機關要加強對行政執行包括非訴執行活動的法律監督，推動依法執行、規範執行。人民檢察院監督人民法院非訴執行活動，應當審查准予執行行政裁定認定事實是否清楚、適用法律是否正確，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議，促進人民法院公正司法、行政機關依法行政。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條
《中華人民共和國行政強制法》第四十二條
《中華人民共和國行政處罰法》(2017年)第五十一條、第五十二條
《中華人民共和國安全生產法》第九十二條、第一百零九條
《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第二十九條、第三十四條
《人民檢察院檢察建議工作規定》第九條
王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案(檢例第120號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 民事糾紛與行政爭議交織 一併化解
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當把實質性化解行政爭議作為“監督權力”和“保障權利”的結合點和着力點。對與行政爭議直接相關的民事糾紛應一併審查，促進各方達成和解，通過解決民事糾紛促進行政爭議的一併化解，及時有效保護各方當事人的合法權益。
【基本案情】
2001年，北京市某區某鎮人民政府(以下簡稱鎮政府)根據北京市政府辦公廳《關於確定本市郊區中心鎮的通知》，在案涉地塊以加快小城鎮步伐發展文藝事業為由報建文化藝術園，該文化藝術園項目最終由山西省某集團公司組建的北京某文化交流有限公司(以下簡稱文化公司)進行建設。鎮政府與文化公司簽訂《協議書》，約定鎮政府向文化公司提供土地160畝，由後者出資在文化藝術園區建大學一所及相關配套的運動場所、娛樂、休閒設施和教職工公寓，協議有效期為70年。協議簽訂後，文化公司在案涉地塊建設教學樓等設施10棟和家屬樓5棟，於2004年起將5棟家屬樓共計238套房屋陸續出售給某集團公司職工，並完成了物業交割。
2008年3月，因文化公司一直未辦理相關審批手續且經營不善導致教學樓閒置，鎮政府將案涉地塊轉讓給北京市某培訓學校(以下簡稱培訓學校)用於大學城建設，同時，要求培訓學校對地上建築物妥善回購。2009年1月，培訓學校與文化公司就10棟教學樓達成轉讓協議，同時簽訂《家屬樓轉讓委託協議》，培訓學校出資，委託文化公司以購房價格的1.6倍回購已出售家屬樓。2017年6月，因案涉建築未辦理鄉村建設規劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條、《北京市城鄉規劃條例》第四十一條、第四十二條，鎮政府在調查後，向培訓學校下達限期拆除通知、限期拆除決定書，並於2018年2月將案涉房屋強制拆除。
王某鳳等45名購房者認為其是案涉被拆除房屋的實際居住人，鎮政府所作的限期拆除通知、限期拆除決定缺乏事實和法律依據，程序嚴重違法，侵害了45名購房者的合法權益，於2018年10月先後提起144件行政訴訟，請求人民法院判決確認鎮政府作出的限期拆除通知、限期拆除決定違法，並依法給予行政賠償。北京市某區人民法院經審理認為，45名申請人並非限期拆除通知、限期拆除決定的行政相對人，在案證據亦不足以證明其與該限期拆除通知、強制拆除行為具有法律上的利害關係，故以45名申請人不具有原告主體資格為由裁定駁回起訴，並據此駁回申請人後續的行政賠償訴訟請求。45名申請人的上訴和再審申請被上級人民法院以相同理由裁定駁回。
【檢察機關履職情況】
案件來源。2020年1月至6月，王某鳳等45人對人民法院駁回起訴裁定不服，就該系列案件中的127件(限期拆除通知類38件、強制拆除類44件、行政賠償類45件)陸續向北京市人民檢察院第一分院申請監督。檢察機關依法予以受理。
調查核實。為查清事實，釐清法律關係，檢察機關審查了審判卷宗，並對王某鳳等申請人、北京市某區政府、某鎮政府和案涉企業相關人員進行詢問，調取案涉房屋建設的有關文件，核實申請人提交的《文化公司教工住宅樓內部銷售合同》、文化公司所制《住房所有權證》，文化公司作為物業管理方與申請人簽訂的《小區管理協議書》以及《購房付款收據》等書證。檢察機關查明，案涉房屋系由文化公司出資建設，並在2006年與申請人簽訂《教工住宅樓內部銷售合同》，申請人繳納了房款，文化公司交付了房屋，並向申請人頒發了文化公司自制的《住房所有權證》。銷售合同約定，“如由於房屋造成的一切問題均由甲方(注：文化公司)負責，如因產權造成乙方(注：購房者)無法居住的問題時乙方提出退房，甲方按房屋購買原價加銀行同期貸款利息來歸還乙方”。培訓學校與文化公司《家屬樓轉讓委託協議》簽訂後，案涉家屬樓部分住户與文化公司解除購房合同並領取補償款。2018年2月，案涉房屋被強制拆除時，本案45名申請人在內的部分購房者未能與文化公司達成回購協議。
監督意見。檢察機關經審查後認為，王某鳳等45名申請人雖然未取得產權證明，但其作為房屋的實際購買者和使用人，直接受到被訴行政行為實際影響，屬於行政行為的利害關係人，應當享有對案涉房屋相關處理決定的知情權和申辯權。鎮政府在拆除案涉房屋的過程中僅將培訓學校作為行政行為相對人，剝奪了申請人應享有的陳述、申辯等法定權利。原審法院認為申請人並非限期拆除通知的相對人，不具有法律上利害關係，以其不具有原告主體資格裁定駁回申請人對限期拆除通知、強制拆除行為提起的訴訟，並據此駁回申請人的行政賠償訴訟請求，系認定事實不清，適用法律錯誤。
檢察機關經分析研究，認為案涉房屋被認定為“違建”屬實，但申請人支付了房屋價款享有居住和使用利益。房屋被強制拆除的根源在於房屋建設者即文化公司未辦理相關審批手續，案件的關鍵問題是房屋購買者民事權益的保護與賠償問題。鑑於文化公司與購房者就因產權造成無法居住的責任承擔在購房合同中已有約定，且雙方有民事和解意願，為保護當事人合法權益，避免行政、民事案件分別機械處理導致循環訴訟，檢察機關決定通過推動45名申請人與文化公司達成民事和解，促進本案行政爭議的實質性化解。
爭議化解。本案中，從案涉房屋建設立項到被認定為違建拆除，18年間市域治理政策不斷調整，政策變遷等歷史原因也是引發訴訟的因素之一。檢察機關與鎮政府溝通聯繫，促其出面協調文化公司、培訓學校，同時依託鎮政府促成案涉各方歷經9輪磋商，最終達成以2010年補償數額為基礎，以屋內物品、裝修損失賠償金額為補充的和解方案，落實和解資金2044.5萬元。2020年6月，45名申請人先後與文化公司簽訂和解協議，並撤回監督申請，檢察機關作出終結審查決定，127件行政訴訟系列案件得以一併化解。
促進社會治理。檢察機關通過審查該系列案件，發現鎮政府在本案處理過程中存在執法不規範、缺乏工作合力、方式方法單一等問題，既不利於地區經濟發展和政府良好形象的塑造，也容易形成矛盾風險，影響社會和諧穩定。檢察機關向鎮政府發出檢察建議，建議其提升行政管理能力，健全執法全過程記錄制度，進一步創新羣眾工作思路方法，努力提升執法服務水平。收到檢察機關檢察建議後，鎮政府高度重視，立即召開會議研究並部署落實整改，2020年12月27日向北京市人民檢察院第一分院反饋了整改情況。
【指導意義】
(一)人民檢察院辦理行政訴訟監督系列案件，應當把行政爭議實質性化解作為“監督權力”與“保障權利”的結合點，促進各方達成和解。涉眾型行政訴訟監督案件，申請人人數眾多，處理不當可能影響社會大局穩定。檢察機關辦理行政檢察系列案件，應當在查清案件事實、明晰法律關係、釐清是非責任基礎上，秉持服務大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場，依託基層政府搭建各方磋商平台，暢通羣眾表達渠道，回應當事人訴求，促進各方在合法合理範圍內實現和解。
(二)人民檢察院辦理與民事糾紛相互交織的行政訴訟監督案件，應當加強分析研判，通過推動民事糾紛的解決促進行政爭議一併化解。2014年修改的行政訴訟法增設了在行政訴訟中一併審理民事爭議的制度，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理，有利於減輕當事人訟累，提高司法效率。檢察機關辦理涉民事糾紛的行政檢察案件，通過查明行政爭議背後的民事法律關係，分析申請人的真實訴求，綜合研判民事糾紛解決對行政爭議解決的作用，促使雙方當事人達成民事和解，進而推動民事糾紛行政爭議一併化解。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條
《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》第十三條、第二十條
《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條
姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案(檢例第121號)
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解 超過起訴期限 調查核實 公開聽證 撤銷冒名婚姻登記 刑事立案監督
【要旨】
人民檢察院對於人民法院以超過起訴期限為由不予立案或者駁回起訴，當事人通過訴訟途徑未能實現正當訴求的行政案件，應當發揮法律監督職能，通過促進行政機關依法履職，維護當事人合法權益。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當綜合運用調查核實、公開聽證、專家論證、檢察建議、司法救助等多種方式，促進行政爭議實質性化解。人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監督案件，對確屬冒名婚姻登記的應當建議民政部門依法撤銷，發現有關個人涉嫌犯罪的，應當依法監督有關部門立案偵查。
【基本案情】
2013年12月11日，一女子使用廣西“莫某某”的姓名和身份證明與姚某登記結婚，並收取禮金7萬餘元。登記次日，該女子失蹤。姚某向福建省某縣民政局申請撤銷婚姻登記，民政局認為根據法律規定只有受脅迫登記的才予以撤銷，但姚某與“莫某某”的婚姻登記不存在脅迫情形，故未予受理。2019年5月24日，姚某向廣西壯族自治區某縣人民法院提起離婚訴訟，人民法院經審理查明，莫某某於2010年7月26日已與戚某登記結婚，該莫某某非2013年與姚某登記結婚的“莫某某”，在人民法院釋明後，姚某撤回起訴。2019年8月21日，姚某再次向廣西壯族自治區某縣人民法院提起訴訟，要求宣告其與“莫某某”的婚姻無效。莫某某本人出庭應訴，經人民法院審理查明，結婚證照片上的女子並非該莫某某，莫某某並未與姚某辦理結婚登記，故姚某的訴訟請求沒有事實依據，人民法院遂裁定駁回姚某的起訴。
2020年1月3日，姚某向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷某縣民政局於2013年12月頒發的結婚證。法院審查後認為，該結婚證系2013年12月11日登記頒發，姚某於2020年1月3日就此提起訴訟，已逾5年起訴期限，不符合立案條件，依法裁定不予立案。姚某不服，隨後向某市中級人民法院提起上訴、向福建省高級人民法院申請再審，均未獲得支持。
【檢察機關履職情況】
案件來源。2020年7月，姚某向福建省某市人民檢察院申請監督，檢察機關初步審查後認為，姚某的起訴確已超過起訴期限，人民法院裁定不予立案並無不當，但姚某要求撤銷婚姻登記訴求合法合理，提起民事訴訟、行政訴訟均未獲人民法院裁判支持，行政機關又表示無權主動撤銷，姚某的正當訴求無法通過其他途徑實現，檢察機關決定對此案開展行政爭議實質性化解。
調查核實。為查明案涉婚姻是否應當被撤銷，檢察機關重點圍繞案涉婚姻是否存在冒名登記開展調查核實。一是向某縣民政局調取《婚姻登記檔案》及婚姻登記信息等材料，查明與姚某登記合影照片中的“莫某某”與身份證上的莫某某長相出入較大。且“莫某某”名下共有5次婚姻登記信息同時存續，依次在廣西、浙江、山西、福建、安徽五省份。二是多次詢問姚某及相關證人瞭解案情和訴訟過程，初步查明“莫某某”收取姚某7萬元彩禮，冒用他人身份登記結婚並於次日出走等事實。三是福建省三級檢察機關組成辦案組赴山西跨省開展調查，走訪多個相關單位和當事人，查明“莫某某”在山西省某縣婚姻登記檔案材料中的簽名及照片與在福建省某縣民政局辦理婚姻登記的“莫某某”高度相似；山西某縣同“莫某某”辦理結婚登記的張某陳述其亦受騙並曾向公安機關報案。檢察機關同時查明，姚某撤銷婚姻登記的訴求持續7年未能得到解決，致使姚某不能與未婚妻登記結婚，兩個子女難以落户就學。
公開聽證與專家論證。為進一步釐清案件事實、統一認識分歧，檢察機關決定進行公開聽證。2020年9月16日，檢察機關邀請人大代表、政協委員、法學專家、政府法律顧問等參與公開聽證。聽證會重點圍繞縣民政局是否應當撤銷姚某的婚姻登記展開，姚某和行政機關發表了意見，聽證員對案涉有關問題進行詢問並發表評議意見，多數意見認為縣民政局應主動撤銷婚姻登記。針對“冒名登記婚姻”應否撤銷的法律適用問題，檢察機關又邀請法學專家召開論證會。與會專家認為，1994年《婚姻登記管理條例》規定，婚姻登記機關發現申請婚姻登記的當事人弄虛作假、騙取婚姻登記的，應當撤銷婚姻登記，並宣佈婚姻無效。雖然此後頒佈的《中華人民共和國婚姻法》(2001年)和《中華人民共和國民法典》均未再將“冒名結婚”“假結婚”等明確規定為當事人可請求撤銷婚姻的情形，但在檢察機關充分調查核實認定騙婚事實的基礎上，民政部門主動糾正錯誤的頒證行為符合立法精神。
監督意見。檢察機關認為，根據《中華人民共和國婚姻法》第八條、《婚姻登記條例》第七條的規定，進行結婚登記的，男女雙方必須親自到婚姻登記機關進行結婚登記，婚姻登記機關應當對申請結婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查並詢問相關情況，對於當事人符合結婚條件的，予以登記，發給結婚證。縣民政局在“莫某某”系冒名的情況下為其與姚某辦理結婚登記，缺乏婚姻登記的合法要件。基於已查明的事實，婚姻登記行為存在錯誤且對姚某造成重大影響，縣民政局應予以糾正。2020年9月1日，檢察機關向縣民政局發出檢察建議，建議其重新審查姚某的婚姻登記程序，並及時作出相關處理決定。針對“莫某某”冒用他人身份證明結婚、騙取財物涉嫌犯罪的行為，福建省某縣人民檢察院啓動立案監督程序，通知縣公安局依法立案偵查。目前“莫某某”已被抓獲，該案正在偵辦中。
爭議化解。2020年10月10日，某縣民政局註銷了姚某與“莫某某”的婚姻登記，姚某的訴求得以實現，持續7年的行政爭議得到實質性化解。同年10月14日，某縣民政局為姚某和其未婚妻嶽某某辦理了婚姻登記。鑑於因撤銷婚姻登記一案，姚某長期奔波申訴，生活陷入困境，某縣人民檢察院決定給予姚某司法救助4萬元，並幫助姚某解決子女就學等實際困難。
【指導意義】
(一)對於因超過起訴期限被人民法院裁定不予立案或者駁回起訴，當事人通過訴訟途徑難以維護合法權益的案件，檢察機關應當發揮法律監督職能，促進行政爭議實質性化解。人民法院以超過法定起訴期限裁定不予立案或者駁回起訴並無不當的行政案件，並不意味着被訴行政行為當然合法。對這類案件，檢察機關不能簡單作出不支持監督申請決定，而應當從促進依法行政、推動行政爭議實質性化解的角度，進一步審查行政行為的合法性，通過檢察建議的方式，督促行政機關依法履行職責，保護公民合法權利，解決好羣眾身邊的操心事、煩心事、揪心事。
(二)人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當加大調查核實、公開聽證、專家論證、司法救助力度，促進行政爭議實質性化解。不少行政爭議持續時間長、當事人雙方矛盾深。化解行政爭議應當以精準化為導向，加強精細化審查，通過調查核實、公開聽證等方式查明案件事實，辨明是非，為化解爭議奠定基礎。針對法律適用的爭議，可以邀請專家參與分析論證，統一法律適用分歧。對於行政行為存在違法或瑕疵的，應當有針對性地提出檢察建議，促使行政爭議從根本上解決。對於當事人因多年訴訟確有生活困難，符合司法救助條件的，檢察機關應積極協調司法救助，紓解當事人的生活窘困，體現司法温暖，促進社會和諧。
(三)人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監督案件，對確屬冒名婚姻登記的應當建議民政部門依法撤銷，發現有關個人涉嫌犯罪的，應當依法監督公安機關立案偵查。《中華人民共和國婚姻法》及《中華人民共和國民法典》未規定冒名登記結婚、假結婚可撤銷情形，但結婚自願是婚姻法的最基本原則，提供虛假身份信息的一方當事人不具備締結婚姻的真實意思表示，缺乏基本的結婚合意要件。人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監督案件，經調查核實有證據證明婚姻登記一方當事人確屬“騙婚”的，應當建議婚姻登記機關依法撤銷婚姻登記。發現涉嫌犯罪的，應當監督公安機關依法立案查處。