完善行刑銜接立法助力法治建設

□ 夏勇 尉立坤

行政執法與刑事司法銜接，也被稱為行刑銜接。黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善行政執法與刑事司法銜接機制”是全面深化改革的戰略部署之一。黨的十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“健全行政執法與刑事司法銜接機制”。2015年12月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》將健全行刑銜接機制作為建設法治政府的重要措施之一。2021年中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025年）》再次強調，深化行政執法體制改革要“健全行政執法和刑事司法銜接機制”。行刑銜接對於法治建設的重要性不言而喻。

對此，理論界業已展開深入討論，實踐中亦出台了關於“行刑銜接”的法規、規章、司法解釋等規範性文件。總體來看，這些規範性文件對具體執法、司法活動中的銜接問題做出了回應，但在效力和內容方面存在不足。由各部門制定的規範性文件，一方面難以脱離部門利益所需，另一方面對其他部門並無拘束力，進而造成行刑銜接在兩個方向上出現難題：橫向——難以整合不同部門職能，縱向——難以協調行政與刑事程序。公安機關恰處於上述難題的交匯點：作為政府的組成部門之一，有獨立的行政執法權；又是刑事司法的發起者之一，還需在其他行政執法部門面臨刑事案件時幫助處理。因此，應以公安機關為抓手，通過更高層級、更為具體的規範，理順行刑銜接。

明確行政執法和刑事司法區分。眾所周知，在程序啓動、證據種類及法律後果等方面，行政執法與刑事司法具有較大區別。但是，它們在實踐中卻時常呈現種種模糊之狀，例如案件材料移送雖有“一步法”“二步法”的相關規定，但也存在先退回當事人再由公安機關刑事部門重新調取的做法。這與公安機關所扮演的雙重角色有關。公安機關是政府的治安管理部門，不僅擔負着保障公民權利、維護社會秩序和公共安全的行政執法職能，而且擔負着查明相關犯罪事實的司法偵查職能。而這兩者恰恰又分屬不同領域，前者屬於行政執法職能，後者屬於刑事司法環節，二者所需的程序性要求和實體性標準都有所不同。因此，首先應明確公安機關辦理的行政執法案件和刑事案件之間的區分，明確公安機關所具有的雙重身份。在此之後，即可通過更高層級的立法，對行政執法案件和刑事案件的主體、標準、材料、期限以及後果等作出明確規定。

完善行政執法和刑事司法轉換。對行政執法和刑事司法的區分並不是對二者的割裂，而是通過釐定各自屬性、職責以確保二者之間既能互不干擾，又能高效轉換。首先，完善行政案件向刑事案件的轉換。由於行政執法部門往往能夠在第一時間掌握所辦理案件的信息，因而當其認為辦理的行政案件涉嫌犯罪時，應在審查之後自行向刑事部門移送。針對有可能涉嫌犯罪但缺乏明顯證據的案件，若行政執法部門認為僅憑自身力量難以妥善解決的，可建議刑事部門提前介入。如公安機關治安部門可建議刑事部門提前介入，其他行政執法部門亦可建議公安機關提前介入。其次，完善刑事案件向行政案件的轉換。行刑銜接並不意味着案件的單向流轉，對於不符合犯罪構成的違法案件，在需要其他行政處罰時，刑事部門不能一放了之或者僅以治安管理處罰替代，而應將其移送至相關行政執法部門，行政執法部門應接受並作出行政處罰。

保障行政執法和刑事司法銜接。應通過規範構建監督機制，保障行刑案件的區分與轉換。首先，建立信息共享機制。通過網絡和大數據技術，在不同機關、不同部門之間做到一般案件信息共享，複雜案件定期交流，這樣既可在案件辦理階段實現相互監督，又可在不同案件轉換時提高效率。其次，完善內部監督機制。現有刑事複議、複核機構可作為內部監督部門，對公安機關內部行刑銜接以及其他行政執法部門移送、公安機關不予立案的案件進行審查。不過，其職權來自效力較低的《公安機關辦理刑事複議複核案件程序規定》，應通過更高層級立法對公安機關內部案件流轉作出更為詳細的規定，並增設法律後果。再次，完善外部監督機制。檢察機關是我國的法律監督機關，應通過立法明確賦予檢察機關監督行刑銜接案件的權力，同時明確規定相應監督程序及措施。對行政執法部門不移送涉嫌犯罪案件的，檢察機關可主動作出審查。若當事人對立案性質有異議的，可向檢察機關反映，檢察機關審查後發現確有問題的，應責令相關部門改正或移送。在案件轉換、移送過程中，有關部門應接受但不接受的，移送一方可向檢察機關反映，檢察機關認為轉換、移送無不當的，應責令其接受。

（作者分別系中南財經政法大學刑事司法學院教授、博士生導師，中南財經政法大學刑事司法學院博士生）

來源:法治日報——法制網