安徽黃山市休寧縣流口鎮境內的新安江。鍾 欣攝
新安江流域跨省生態補償兩輪試點背後
―― 一江清水何以來？(人民眼・生態補償)
本報記者 葉 琦 方 敏 孫 振
從年收入近20萬元，到每月工資1600元，汪文金的生活，轉了個急彎。
汪文金曾是安徽歙縣出名的水產養殖大户，承包過1萬多平方米的水面。為保一江新安清水，他拆了網箱，屈身到上游的深渡鎮當了開遊船的“水手”，情況好時也不過多拿二三百元提成。
“退了也就退了，看到家裏堆積的漁網多少還會懊惱，儘量不去想這事。以前開船從江面經過，一段一段，總能看到零星翻白的死魚，煞風景。現在撤了，都見不着了，越來越乾淨。這當中有歙縣人民的犧牲，也有街口村民的，也有我的。”回憶當年退養，汪文金痛苦裏夾雜一點欣慰。
嘀嗒，嘀嗒……從黃山市休寧縣海拔1629米的六股尖巖縫中滲出的山泉，一點一滴聚成率水河，千灘萬潭，百轉千回，萬千淙淙小溪相匯，漫延成新安江滔滔之勢，奔流200多公里，經歙縣街口村入境浙江，借千島湖、富春江、錢塘江，撲入東海。
2012年，財政部和環保部牽頭，皖浙兩省共同推進，新安江流域生態補償機制試點正式實施。這是全國首個跨省流域的生態補償機制試點，首輪試點為期三年。
2014年10月，財政部、環保部下發《關於明確新安江流域上下游橫向補償試點接續支持政策並下達2015年試點補助資金的通知》。但皖浙兩省的協商並不順利，本應在2015年就該續期的試點工作，延至2016年12月才簽訂正式的補償協議。
改革艱難，所以可貴。
跨省流域的生態補償，是大國生態治理的特有難題。跨廣西和廣東的九洲江、跨福建和廣東的汀江、跨江西和廣東的東江、跨河北和天津的灤河、跨陝西和甘肅的渭河，跨省流域的生態補償雖已在多省份推開，但成熟模式的探索仍是任重道遠。率先起步的新安江流域試點，意義也就格外深遠。
“湖經洞庭闊，江入新安清。”無論是黃山人，還是杭州人，對於新安江都懷有特殊的情感。努力數年，皖浙兩省有失也有得、有苦也有甜。“一江清水，奔流千年”，是過往，也是未來，是皖浙兩省人民的共同承諾。
新安江建德市下涯段的江面上漁舟唱晚。施廣德攝
生態補償換回山水畫廊
“來看山看水的人多了，口袋裏的錢也滿了”
和汪文金相比，同村的姚少明多少有些幸運。在退養潮之前的2010年，一場突如其來的大水沖毀了他在新安江面承包的幾千平方米網箱。或是血本無歸導致的心灰意冷，姚少明放棄養魚，改行在兩省交界處開起了農家樂，能吃能住，名為“怡鮮居”。每年的9月到11月，大批賞秋遊客的到來，讓農家樂一屋難求，吃飯都得排隊。
“源頭活水出新安，百轉千回下錢塘。”於黃山人而言，可能有不知道合肥的，但一定沒有不曉得杭州的。小時候，誰家小孩前夜尿了牀，大人們便會打趣，“看來昨晚你是順水上西湖遊了一趟。”
峯巒成島嶼，平地卷波濤。1959年建成的新安江水電站，蓄水後形成千島湖，防洪、供水、發電，同時承擔着降解污染、維護生物多樣性等生態功能。
煙波浩渺的千島湖令人沉醉。湖畔的杭州淳安縣大墅鎮，150公里的環湖綠道穿境而過，千畝白茶林、竹海林綠浪翻滾，蔚為壯觀。這裏依山傍水，處處可見山間清澈的小溪水“嘩嘩”流過。留戀這一湖清水不願歸去的人，會就地在湖邊擇一户農家樂住下。每逢週末，浙蘇滬皖打頭的車總是將這些農家樂的院子停滿。
由此泛舟而上，沿途樹木葱蘢，兩岸宛如水墨的徽派古建在山水畫廊間流動。拆掉了網箱，新安江面清風徐徐、碧波盪漾，山清水秀的鄉村美景令人賞心悦目，一度絕跡的野生石斑魚也能在新安江及其支流中覓見蹤影。
“五六年前來，密密麻麻的網箱霸着這水面，集中的地方，圍得江面密不透風，人看着都喘不上氣。”汪文金説。
雨季水一漲，上游來的垃圾怎麼也撈不完；水一退，蔚為壯觀的“萬國旗”景觀赫然眼前，樹枝樹杈掛滿五顏六色的塑料袋、食品外包裝，綿延數十里。新安江治理之前的這般尷尬，讓黃山市新安江流域生態建設保護局局長聶偉平印象深刻。
如今綠水繞青山，正為當地百姓帶來金山銀山。休寧縣鶴城鄉左右龍村村民張金龍將自家小樓改成10個標間，有農家樂也有小客棧。“來看山看水的人多了，口袋裏的錢也滿了。”張家生意火了，村裏十幾户村民也跟風辦起了農家樂。
近些年，國內不少大江大河、淡水湖泊水質頻頻告警，千島湖依然是水質最棒的湖泊之一。
但，歷史上千島湖絕非風平浪靜――1998年，第一次被藍藻侵襲；2010年5月，部分湖面出現藍藻急劇增加及繁殖異常情況。
千島湖水質，與上游新安江來水有多大關係？一組2001年至2008年持續監測的數據，多少能説明些問題。
2001年至2007年，浙皖交界斷面水質以較差的Ⅳ類水為主，2008年變成更差的V類，個別月份總氮指標曾達到劣V類，水體總氮、總磷指標值上升趨勢明顯；與此同時，千島湖入境水質從2001年到2007年期間呈緩慢惡化之勢，湖內水質營養狀態一度為中營養水平，甚至有向富營養水平加劇之勢。
新安江安徽段年平均出境水量達60多億立方米，佔千島湖年均入庫水量60%以上，千島湖的水質，很大程度上被上游的“鄰居”所決定。
水質“約法”反哺母親河
皖浙環保人員每月共同提取水樣後分別帶回檢測，結果直接關係億元資金走向
如今能背靠清澈的新安江水，汪文金也算出過一份“大力”。打汪文金記事，在新安江養魚捕魚就是祖祖輩輩賴以為生的飯碗。
起初網箱規模不大，小打小鬧糊餬口，直到2010年，汪文金下決心開始大規模養殖。東拼西湊投了46萬元，養了幾十萬斤魚，剛到第三個年頭，就趕上黃山市整治新安江流域，網箱一律被要求拆除。
承包了這麼大的水域面積要退養，汪文金的工作自然不好做，先是鎮政府的幹部登門相勸，兩三次都無功而返；再是縣裏農委和村幹部輪番上陣好説歹説，還是屢屢受挫。最終架不住鄰里鄉親接連退養的大潮和大夥三番五次勸説，2012年11月，作為村裏最後一批退養户，汪文金簽了字，退了網，領了補助款。
拆了網箱，政府一次性給了汪文金58萬元補償，雖然可觀，但得不償失。他家的魚未長到足以在市場出售的個頭，原本每斤10.5元的鯿魚，2012年不得不以每斤5.5元的價格賤賣。況且，拆網讓46歲的汪文金徹底斷了家門口生財的路子。
自歙縣深渡鎮順流而下26公里，即達新安江安徽、浙江交界水面――街口斷面。國家和皖浙兩省分別設置三座自動水質監測站，每天進行六次監測。
皖浙兩省環保監測人員每月都會來這裏，共同提取水樣，再分別帶回進行高錳酸鹽指數、總磷、氨氮等4個水體指標的檢測――這結果直接關係億元資金走向。目前兩省共開展70次聯合監測，監測結果均得到雙方認可。
首輪試點三年，每年5億元補償資金額，中央財政出3億元，安徽、浙江兩省各出1億元，標準非常簡單，年度水質達到考核標準(P≤1)，浙江撥付給安徽1億元；水質達不到考核標準(P＞1)，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽。
金風玉露，徽杭水道仲秋大地滿載豐收。試點工作也取得讓人滿意的成果，環保部公佈的監測數據超過預期。
自2012年試點開始以來，新安江流域每年的總體水質都為優，跨省界街口斷面水質達到地表水環境質量標準二類，連年達到補償條件――2012年P值0.833、2013年P值0.828、2014年P值0.823。同時，千島湖營養狀態出現拐點，營養狀態指數開始逐步下降，並與新安江上游水質改善趨勢保持同步。
第二輪試點在“雙提高”的新標下繼續――三年補償資金21億元，中央資金三年仍為9億元，按4億、3億、2億退坡的方式補助，兩省每年各增至2億元；
補償指數P值基準限值由2008年至2010年三年均值調整為2012年至2014年三年聯合監測均值，這意味着，水質考核標準提高了7%。按第二輪試點方案測算，2015年、2016年補償指數P值分別為0.886和0.856。
兩輪試點，皖浙兩省斷面水質檢測全面合格――黃山市順利拿到了補償金，這部分錢只能被用於新安江流域產業結構調整和產業佈局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等方面的投入。
2016年，黃山市與國開行、國開證券共同發起全國首個跨省流域生態補償綠色發展基金，按照1U5比例放大，基金首期規模20億元。同樣，這些款項只能用於生態治理和環境保護、綠色產業發展等領域。
“事實上，第二輪試點的談判剛開始並不順利，本應在2015年就該續期的試點工作，浙皖兩省花了長達近兩年時間反覆協調，直到2016年12月，正式補償協議方得以簽訂。”聶偉平介紹。
數據背後有兩省的決心
不新上一個“兩高”項目，幾年來放棄了數百億元的投資機會
在人均耕地只有0.7畝的街口村，“水”歷來是村民們安身立命的籌碼。
拆完全村105户的網箱，前後花了一年多時間。“這些年攢的威望都給拆沒了，還和不少人結下了樑子，原先的好人緣蕩然無存。”誰碰上這攤麻煩事兒都得費力傷神，村支書王利榮只得硬着頭皮上。
村民姚烈升第一時間響應號召，成為街口第一户拆除網箱的村民，2011年底就完成了自家4000多平方米網箱的拆除，一次性拿了12萬元的補助。
青山綠水人家，小橋翠竹魚蝦，新安江畔重現的美景和漂亮的水質數據背後，有皖浙兩省壯士斷腕的決心――
在黃山市，為一條江，專設新安江流域生態建設保護局，各區縣配套設立新保局或新保辦，全國鮮有；
6379只網箱被拆除，37.2萬平方米養殖面積、近4000萬元產值退養；
170多家污染企業關停淘汰，90多家工業企業整體搬入循環經濟園；
98個採砂場被取締，新建生態公益林535萬畝，退耕還林107.21萬畝。
在杭州，為保新安江千島湖水質，淳安、建德關閉庫內區域所有的造紙、農藥、化肥、印染、製革、醫藥化工等重污染企業；2016年，淳安縣域內88條河長制河道，53條達到河流Ⅰ類，其餘35條達到河流Ⅱ類標準。
同時，皖浙兩省橫向溝聯、互訪協商，黃山市和杭州市定期交流協商，建立聯合監測、汛期聯合打撈、聯合執法、應急聯動等機制，統籌推進全流域聯防聯控，合力共解各項難題。
為保新安江水，保新安江流域生態，退讓的不僅有逐水而居的村民，執行最嚴格生態環境和水資源管理制度的黃山市更是犧牲巨大。“我們對工業和項目建設嚴格准入，一方面企業關停並轉，另一方面不新上一個‘兩高’項目，幾年來放棄了數百億元的投資機會。黃山市的每家企業都建了污水處理設施，廢水層層過濾，確保排入新安江的水質達標。”黃山市委書記任澤鋒介紹，“現今一旦發現哪裏有捕魚養魚的籠子，別説相關部門，就連普通市民也會第一時間告訴我們，新安江保護正從‘外在綠’向‘內在綠’轉變。”
一江清水，流出了生態財富，也淌出了理念變遷。
在休寧縣流口鎮流口村，60歲的村民黃桃仙剛剛用70個塑料袋和25箇舊瓶子兑換了兩袋鹽，這夠他們家吃上兩個星期。
休寧縣地處新安江源頭，一場稱為垃圾超市的“小革命”正如火如荼。10個礦泉水瓶兑換1支牙刷或1包黃酒，5節舊電池兑換1包鹽……用礦泉水瓶、煙蒂、塑料袋等易收集垃圾，兑換食鹽、黃酒、牙刷、肥皂等日常物資，“放錯位置的資源”重新分了類、歸了位。
“時下垃圾成了寶，有人扔馬上有人跟着撿，別説岸邊水裏的，就是大馬路上也找不着。”在流口村村委會主任李太河的印象裏，浮在水面、沉在水底的垃圾一度比比皆是，“今年6月24日洪水退後除了砂泥，河道河岸上幾乎看不到垃圾，真是今非昔比。”
不能餓着肚子守護青山綠水
“試點補償僅是杯水車薪，遠滿足不了流域生態保護所需”
長年在河面勞作，姚烈升曬得黝黑。前幾年村裏給姚烈升找了份在河道打撈垃圾的活兒，每個月能領四五百元；不久之後垃圾清理外包，每個月的這部分收入也泡了湯。
“再要兩年就能賺回網箱的成本，沒想到這麼快就打了水漂，真是心裏流着血拆的網。”説起外出務工、另謀生路，53歲的姚烈升直言，“年紀大了出不去了，不甘心也沒用。前些年多少存了些錢，先吃吃老本。”
拆了網箱，街口村民每年共少了300多萬元的收入，這是村民生計的主要來源。街口如此，新安江畔諸多同樣拆了網箱的地方也是這樣。
“江水清了，日子倒有些‘混’了，總不能餓着肚子守護綠水青山吧。”汪文金盤算着和幾個朋友上屯溪區的一個水庫搞養殖，重操舊業。“只要是牽扯到新安江流域一律不讓養魚，這個水庫和新安江無關。沒辦法，日子還得過，誰都希望把日子過得更好些。”
街口村民心中的不忿，很大部分還來自一線之隔的“鄰居”。
街口村再往東便出了安徽，是浙江省淳安縣威坪鎮窄山村的地界。
論自然條件和區域位置，兩個村子不分伯仲，農業生產沒有差距。但“同飲一江水，冰火兩重天”的情況確實存在。無論是各類補償還是社會保障，窄山村都要優越於街口村，村民的日子寬鬆不少。原因簡單，浙江經濟發達，窄山村姓“浙”。
沿新安江順流而下，GDP水漲船高。2016年安徽省黃山市休寧縣全年GDP77.3億元、歙縣143.01億元；下游的杭州市淳安縣，雖在浙江屬欠發達地區，GDP依然達232.85億元，再到建德，已達345.26億元。
黃山市人均GDP僅為近鄰杭州市的1/3、城鄉居民收入等指標僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項平均指標甚至遠低於淳安縣。
同飲一江水，隔省兩重天。不僅眼下經濟社會發展水平相去甚遠，村民生活水平差距明顯，而且差距還在拉大，拆了網箱的街口村民心理上自然有些不平衡。
新安江綜合治理、城鄉污水治理、農村垃圾與河道整治等一批項目，黃山市已累計花了109億元，其中從試點工作中拿到補償資金30.2億元。
“試點方案給的補償金僅僅針對污染防治的工程治理補助，產業結構調整、企業搬遷、退耕還林、污染防治日常管護、生態移民以及對生態保護者的直接補償並不在此之列，國開行的投資同樣如此。”聶偉平説，“黃山市可用財力有限，巨大的投入需求讓這個經濟欠發達地區多少有些捉襟見肘，試點補償僅是杯水車薪，遠滿足不了流域生態保護所需。”
資金方面，浙江淳安實際上面臨着相似的難題。2012年至2017年實施的兩輪生態補償機制中，淳安沒有獲得中央財政任何補償補助資金。“為保護千島湖實施了大規模產業關停整治，影響到縣裏內生性財力增長，我們縣級財力也十分薄弱。”淳安縣財政局有關負責人建議，將淳安縣一併列入中央財政的新安江流域生態補償機制。
“建立橫向生態補償機制，不是簡單地由下游給予上游一定的補償，或由經濟發達地區給予經濟不發達地區一定的補償，要確定生態補償和轉移支付的合理標準。”浙江省環保廳規財處工作人員蔡鬱蓓認為，鑑於當前的財政體制，對於源頭地區的生態補償，宜由上級財政承擔，既可以減少利益協調的工作量，也更便於補償機制的全面推廣。
早日建立市場化、多元化生態補償機制
“為了一江清水，即便沒有補償，我們也會義無反顧地投入”
“上游人的洗腳水，成了下游人的致富泉，下游人拿上游人的洗腳水做上了幾百億的產業。”這是黃山人經常拿來打趣的一句話。一頭是富庶的浙江，一頭是相對落後的安徽，“利益共享，責任共擔”，口號易提，落實維艱。
環保部對新安江上游帶來的生態效益做過生態系統服務價值評估，結果顯示，系統服務價值總計246.48億元，其中水生態服務價值總量64.48億元。
“單就60多億元的水生態服務價值論，下游人一年補一半也至少有30多億元吧，就算是20%，一年也得有個12億多。”目前的補償額度，聶偉平頗有不平，“對於下游而言，我們提供的不僅是優質的，更有可觀的水量。水量是通過上游封山育林、植樹造林涵養出來的，簡單以水質要求作為補償標準，顯然不合理。”
補償夠不夠，拿什麼作為補償額度依據？下一步的試點，聶偉平認為應探索開展水權交易，逐步用市場化辦法解決生態保護資金投入來源，建立水資源產權登記制度。
“新安江保護用簡單的數據是算不出來的，未來的發展也不可估量。作為上游的黃山市，為了一江清水，即便沒有補償，我們也會義無反顧地投入，這是對後人負責，也是對歷史負責。”任澤鋒説。
如何加大生態保護補償力度？2016年4月國務院辦公廳印發的《關於健全生態保護補償機制的意見》提出多渠道籌措資金，加大保護補償力度。“除了增加縱向中央和地方財政轉移支付以及鼓勵橫向地區間補償之外，還要發揮市場機制促進生態保護的積極作用，使保護者通過生態產品的交易獲得收益。”發改委相關負責人表示，要建立用水權、排污權、碳排放權初始分配製度，探索建立用水權、排污權、碳排放權交易制度。
“近年來，我國補償立法在不斷完善，但現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。”聶偉平介紹，“生態補償涉及不同的利益主體和責任關係，沒有專門的法律法規，很難形成十九大報告要求建立的市場化、多元化生態補償機制。”
除資金補助外，目前在產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式方面缺乏成功的合作案例。聶偉平期待，“如果兩省能在產業轉移、人才培訓方面加強合作，改‘輸血式’為‘造血式’補償，推動全流域發展一體化，將更有利於實現兩省共建共享、互利共贏。”