陝西榆林“5斤芹菜遭罰6.6萬”事件引發的廣泛而激烈的討論，顯示相關監管制度在保障食品安全的實踐應用中，面臨巨大分歧與誤判。事關食品安全和保護弱小民生的重大公共利益，在釋明食品安全相關監管制度的價值目標時，還應認真審視這些制度如何才能正確發揮功能與作用。
據媒體報道，市場監管部門據以處罰的違法事實有五點:一是無法實施食品的召回;二是不能提供供貨方許可證明及票據，三是不能如實説明進貨來源，四是未履行進貨查驗義務;五是涉嫌經營超過食品安全標準限量的食品。從處罰決定書可以看出，本案涉及多項食品安全監管制度，包括進貨來源證明制度、許可證制度、進貨查驗制度、召回制度、安全標準制度等。這些制度是保障食品安全、“從田頭到餐桌”全程監管制度的重要組成部分。
5斤芹菜罰6.6萬元是否“過罰相當”的爭議，其實與食品安全相關監管制度如何適用於類似的售賣活動大有關聯，而“類似售賣”活動涉及食品和食品經營者這兩個基本概念。首先，本案中貨值20元的“芹菜”是否等同於一般意義上的食品?依據我國《食品安全法》定義，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料的物品。芹菜屬可供食用的物品自然無疑義，但是否屬於“成品、原料”則未必能夠達成共識。一般意義上認為食品是經過加工製作後的可食用物品，沒有經過加工製作的可食用植物往往被稱為食用農產品。因此在我國《食品安全法》《電子商務法》《消費者權益保護法》等法律中除了有“食品”名稱，還有食用農產品、鮮活商品等名稱。而食品經營者則存在着經營方式和經營規模上差異，食用農產品的經營方式包括自產自銷、農户直銷、販買販賣、批發零售等;經營規模有小攤販、個體經營户、農貿市場、大型超市等。規模較小的經營者與大型超市相比，在某些管理要求方面存在較大差異，如財務賬簿設置、納税申報等。國外也有類似“小商人”不需要作商事簿記的優惠規定。
芹菜處罰案緣起個體經營户的食用農產品零售行為，透過本案可以發現，相關食品安全監管制度如何正確適用於個體經營户和食用農產品經營活動，仍然存在某些值得反思的地方。
我國《農產品質量安全法》規定食品生產者採購農產品等食品原料，應當依照《食品安全法》的規定查驗許可證和合格證明，但對農產品生產企業、農民專業合作社以及從事農產品收購的單位或者個人銷售的食用農產品，並沒有許可證制度的規定，農產品合格證制度也尚處於試點階段。小商販在向供貨商購買區區幾斤芹菜時，是否需要或能夠索取到市場監管部門要求的許可證及票據，在現實生活中是存在相當困難的。因《食品安全法》第65條規定“食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度”，本案處罰的主要依據是“未履行進貨查驗義務”。但是結合本案的實際情形，如何確保此類小商販經營者建立起與正規超市相同標準的進貨查驗制度，該制度能否得到普遍推行，還面臨着成本、人力以及能力的現實困難。我國目前尚未有對食用農產品農藥殘留的簡易檢測手段，即便是市場監管部門也需要在“一個月後”才出具檢測報告的背景下，由零售環節承擔農藥殘留等是否符合“標準限量”的證明責任，至少在技術層面存在明顯欠缺。此外，本案中的5斤芹菜已售出“一個月”，市場監管部門再以“無購買者信息無法召回”為由，其必要性和可行性都過於勉強。食品召回制度的價值體現在時效性，如何在鮮活商品、食用農產品領域發揮食品召回制度的作用，同樣需要符合實際的可操作性研究。
食品安全是重大民生問題，《食品安全法》等相關法律確立了一系列的監管制度，將追溯技術、條形碼技術、大數據分析等運用於各項監管制度中，大大提高了食品安全監管的效率。但是，在不同經營規模和經營方式客觀存在，且三年疫情民生多艱的情形下，如何將這些監管制度準確適用於食用農產品質量安全監管，並切實幫助無數小微商户避免類似“賣5斤芹菜被罰6.6萬”的情形發生，對立法機關、執法部門而言，都將是一道無可迴避又必須破解的難題。
作者 | 阮贊林(華東理工大學法學院教授、食品藥品監管研究中心主任)
(原文刊載於《上海法治報》2022年9月16日B7版“學者評論”，責任編輯:徐慧，見習編輯:朱非)
【來源:上海法治報】
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