在國際石油價格暴跌導致自身面臨經濟危機的背景下，沙特阿拉伯提出“2030願景”和“國家轉型計劃”，以期通過能源戰略轉型實現自身經濟轉型升級。但由於該發展計劃自身存在缺陷，以及國內外的各種掣肘因素，沙特能源轉型面臨的挑戰多於機遇。
DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.11.019
2016年4月，沙特阿拉伯王國（簡稱沙特）正式發佈了“沙特阿拉伯2030願景”（Saudi Arabia's Vision 2030，以下簡稱為“2030願景”）和“國家轉型計劃”（簡稱“NTP”），標誌着沙特經濟轉型再次起航，其中沙特能源戰略轉型是“2030願景”背景下沙特經濟轉型的重要內容。沙特是世界性能源大國和“一路一帶”的關鍵性支點國家[1]，全面認識“2030願景”背景下的沙特能源戰略轉型是推進“一路一帶”倡議和深化中沙兩國能源合作的前提和基礎。
沙特能源政策轉型的背景
沙特頒佈“沙特2030願景”推動能源戰略轉型，是沙特基於世界能源格局和國內經濟社會形勢做出的重大戰略決策，具體體現在以下幾個方面。
第一，世界石油格局調整，沙特面臨嚴重挑戰。首先，傳統能源在世界能源結構中份額和地位逐漸下降。伴隨新能源技術獲得較大發展，世界新能源和可再生能源替代化石能源進程加快，石油在全球能源消費總量中的比重已經連續13年下降且再次達到歷史最低點，[2]並且預計將從2012年的33%下降至2040年的30%。[3]其次，世界石油供應多中心化，沙特對世界石油格局影響力持續下降。20世紀70年代以來，石油進口國為了維護能源安全、擺脱對中東石油的過度依賴，大力在中東之外地區開發新的常規石油資源和非常規油氣資源，全球能源生產格局正在形成以非常規油氣為主的西半球、以常規油氣為主的東半球兩大生產版圖。中東地區的地位相對下降，以沙特為首的石油輸出國組織（OPEC）正在從世界石油市場的“壟斷供應者”蜕變為“邊際供應者”。[4]
第二，國際石油價格大跌，沙特面臨嚴重經濟危機。石油是沙特的主導性產業，石油產業收入約佔政府總收入的75%、國內生產總值的40%，以及出口收入的90%。這導致沙特經濟抗風險能力差，其經濟狀況長期隨國際石油價格起伏而波動。自2014年6月以來，國際石油價格由2014年6月的114.81美元/桶暴跌至2016年2月的27.92美元/桶，當前仍然在50美元/桶上下徘徊。沙特也隨之遭遇嚴重經濟危機，其國內生產總值（GDP）增長率由2015年的4.1%下降至2017年的0.1%；財政赤字佔國內生產總值的比重在2015—2017年分別為15.8%、17.2%和9.3%。[5]國際貨幣基金組織（IMF）預測，2016—2022年，沙特經濟增速將顯著放緩；經常性項目持續逆差，財政鉅額赤字，政府債務急劇增長，將成為沙特經濟常態。IMF甚至預測，如果國際石油價格持續低迷，沙特將在五年內破產。[6]
第三，沙特經濟結構不合理，經濟社會問題凸顯。首先，沙特石油工業經過數十年發展，已經接近或者達到石油生產峯值，發展潛力有限。由於石油工業是沙特經濟的支柱，石油工業發展潛力的不足必然使沙特經濟發展的後勁不足。其次，沙特國內石油需求增加影響沙特石油出口。沙特國內對石油的需求以每年7%的速度增長，在2030年將達到800萬桶/日，沙特將在21世紀30年代末成為石油純進口國。[7]沙特國內燃料消費量的增加，必然將會導致石油出口量減少，威脅沙特政府收入和出口收入。再次，沙特高度依賴石油工業，致使沙特非石油工業發展遲緩，進而使沙特經濟結構單一化，不利於經濟均衡發展。最後，石油工業是資源密集型產業和資金密集型產業，對勞動力吸納能力不足，沙特石油部門就業人數只佔沙特就業總人數的5%[8]。由於沙特人口增長過快，失業率，尤其是青年失業率居高不下，失業問題已經成為威脅沙特政治穩定的社會問題。
沙特能源轉型的內容和措施
為了應對國際形勢和國內環境的新變化，沙特主動調整能源發展戰略和政策，並採取多種應對措施。目前沙特能源轉型只是體現在沙特“2030願景”“國家轉型計劃”和政府高官講話中，尚沒有專門的政府闡述文件。而且能源轉型是一個涉及多種能源種類、多個領域、多個環節的系統工程，但是沙特能源轉型的核心內容仍然是圍繞石油工業轉型展開。與沙特原有的能源發展戰略不同的是，當前沙特能源轉型更加重視石油與其他能源、石油工業與經濟社會問題間的平衡關係，具體在於如下方面。
第一，維持沙特石油生產總體穩定。首先，繼續投資石油工業，維持強大的石油生產能力。在石油工業上游的投資上，沙特計劃未來五年在能源項目上投資1240億美元，這超越了已經在執行的420億美元的項目。[9]沙特阿美公司計劃到2025年投資3340億美元支持石油產業以維持石油產能。[10]其次，擴大在非常規石油領域的投資。一方面，沙特石油開發由陸地向海洋進軍。沙特計劃在未來五年內將在阿拉伯海灣和紅海投資80億美元勘探調查和開發海上油田。另一方面，沙特大力開發非常規石油。沙特將在沙特北部的瓦哈爾以及福拉盆地東部投資80億美元用於開發頁岩和緊密砂岩，以期增加非常規石油和天然氣的產量。
第二，重點發展煉油化工產業。“2030願景”計劃將沙特財政收入中的非石油收入從現在的1630億里亞爾（435億美元）提高至2030年的1萬億里亞爾（2667億美元）；沙特非石油收入佔政府收入的比例將由當前的10%提高至2030年的70%。沙特所謂的“非油產業”指的是石油煉製和石油化工領域。在國內方面，沙特阿美公司計劃將煉油能力由當前每天的500萬桶提升至2020年的800萬至1000萬桶，超越埃克森美孚的煉油能力，在2020年前後成為全球最大的煉油企業；沙特計劃在未來十年內將石化企業的產能擴大30%，使沙特成為全球第三大石化產品生產國。[11] 在國外方面，沙特在包括美國、日本和韓國等在內的成熟市場和包括中國在內的新興市場中大量投資、收購和興建石油化工企業，如沙特控制了美國的德克薩斯的阿瑟煉油廠（Arthur refinery）、韓國的雙龍石油化工有限公司（S-Oil Corp），投資了馬來西亞的柔佛州首府新山的煉油石化項目（RAPID項目）、印度尼西亞的芝拉扎（Cilacap）煉油廠、中國的福建聯合石化公司。
第三，採取“向東看”戰略。沙特對外石油政策的目標就是平衡世界石油市場供求和鞏固市場份額。沙特實施“向東看”戰略[12]是鞏固和擴大市場份額尤其是亞太地區市場份額的重要手段。一方面，多次調低運向亞洲的石油價格。自2015年以來，沙特多次以優惠價格向以中國為代表的亞太市場出口石油，對歐美市場則取消價格優惠。另一方面，薩勒曼國王訪問亞洲多國，向亞太地區投資下游資產——石油化工企業，以確保獲得穩定的石油消費市場。沙特阿美公司還在中國、日本和韓國的多個煉油和市場營銷項目中持有大量合資和投資股權，其附加條件均是沙特提供煉化廠所使用的石油。
第四，大力發展天然氣和包括太陽能、核能等在內的新能源。在天然氣領域，“沙特2030願景”提出要實現天然氣產量翻番，建設覆蓋全國的天然氣輸送網。未來沙特將致力於完善國內天然氣設施，提高天然氣開發利用水平，增加天然氣在國內一次能源消費中的比例，減少電力行業的石油燃燒，使更多石油用於出口。預計到2030年，沙特的天然氣產量可達2300億立方米。在新能源領域，根據“沙特2030願景”，沙特計劃到2030年增加可再生能源發電9.5吉瓦。“國家轉型計劃”規劃到2020年，可再生能源發電量增加3.34吉瓦，或者可再生能源發電量在沙特發電總量中的佔比提升至4%。沙特政府還通過《薩勒曼國王可再生能源法案》進一步推動新能源產業發展。2017年1月16日，沙能源工業和礦產資源大臣法力赫宣佈，沙特將於2032年前在新能源領域投資300—500億美元，計劃在未來十年內推出30個太陽能和風力發電項目，在2023年之前實現可再生能源發電量佔全國總髮電量的10%。[13]
第五，以石油工業帶動其他經濟領域發展，實現經濟多元化。首先，“沙特2030願景”提出，沙特阿美公司要從石油生產商轉型為多業態的全球工業集團。沙特阿美將自身定位為綜合性能源公司，將天然氣、煉油化工、技術裝備、新能源等領域打造為沙特阿美的發展方向，從而帶動其他工業和經濟領域發展。其次，沙特計劃將出售沙特阿美公司5%股份，獲得1060億美元的現金，並將所獲得的資金投入到沙特阿拉伯公共投資基金。沙特阿拉伯公共投資基金在國內進行投資，大力發展非石油工業，從而降低該國對原油相關收入的依賴程度。再次，“沙特2030願景”明確提出，推動包括工業裝備製造本地化在內的工業製造業發展。2015年，沙特阿美公司推出了“本地總價值提升計劃”（In-Kingdom Total Value Added Programme，簡稱：IKTVA），其目標是將沙特與能源相關的設備本地化率由當前的35%提高至2021年的70%。[14]“國家轉型計劃”計劃到2020年，涉及本地化支出的投資佔沙特公共支出和私營部門投資的比例將由現在的35%提升至2020年的50%。[15]同時沙特政府努力打造沙特石油產業和技術中心——達蘭技術谷。
沙特能源戰略轉型的
機遇與挑戰
在“2030願景”背景下，沙特能源戰略轉型的框架已經初步顯現，但是沙特能源轉型前景和效果取決於其面臨的機遇和挑戰。
當前沙特能源轉型具有兩大機遇：第一，國際石油價格下跌倒逼沙特決策者推動能源轉型。國際石油價格自2014年6月以來大幅下跌，且持續低迷。沙特政府遭遇嚴重的經濟危機，同時沙特的產業結構不合理、經濟抗風險能力不足、經濟發展動力不足等深層次問題再次凸顯。這促使沙特決策者形成普遍共識，以石油工業為經濟支柱的經濟發展模式難以為繼，必須推動沙特能源轉型，改變過度依賴石油出口的局面，以期推動經濟持續穩定增長。
第二，沙特新政府期待通過推動能源轉型，改善經濟現狀，以期改善政府形象，擴大王儲政治影響力。2017年6月21日，沙特國王薩勒曼發佈命令任命穆罕默德·本·薩勒曼為王儲。作為沙特王儲和未來國王繼承人，穆罕默德不僅是沙特經濟事務的“操盤手”，而且是“2030願景”和“國家轉型計劃”的主導者。沙特能源轉型成功與否，不僅決定沙特經濟發展前景，更影響穆罕默德王子的政治形象。穆罕默德為了鞏固權力，彰顯個人能力，必然會全力推進沙特能源轉型計劃。
但是沙特能源轉型面臨的挑戰仍然不容忽視：第一，沙特能源轉型計劃自身存在不足。一方面，能源轉型的目標繁多，領域廣泛，內容豐富，而過多的目標難免會產生內在的不協調，部分內容脱離沙特的實際國情，如沙特到2020年就有可能不依靠石油收入生存的目標。當前沙特國內的裝備和技術水平，顯然難以在短時間內滿足沙特裝備和服務本土化戰略要求。另一方面，沙特能源轉型戰略、政策和措施不具有系統性。能源轉型既是一個涉及政治、經濟、技術等方面的系統工程，也是一個涉及制定、執行、考核、反饋等環節的複雜工程。但是沙特政府沒有公佈一個專門的、系統的政府文件或者報告，也沒有一個專門負責統籌協調、執行、考核的機構和機制。因此上述能源轉型戰略、政策和措施缺乏可操作性，未必能實現沙特能源轉型的宏偉目標。
第二，沙特政治局勢不穩，中東地緣政治環境惡化。政治穩定是沙特能源轉型的政治保障。但是沙特政治局勢多變，中東地緣政治環境惡化，使能源轉型能否順利實施“蒙上陰影”。在國內層面，自沙特前國王阿卜杜拉於2015年1月23日去世以來，沙特現任國王薩勒曼兩次更換王儲，打破了沙特傳統的“兄終弟及”制度，未來沙特王位繼承將面臨更大的不確定性，沙特王室內部的權力鬥爭將更加激烈。在中東地區層面，自2010年年底，中東局勢持續動盪，敍利亞戰爭、也門戰爭、“伊斯蘭國”興起、伊朗與沙特外交危機、卡塔爾斷交危機，惡化了沙特周邊的地緣政治環境。這些政治不穩定因素或將延遲沙特推進能源轉型的進程，分散沙特推進能源轉型的精力。
第三，缺乏社會層面的支持。能源轉型不僅需要政府驅動，而且需要得到社會民眾的支持。但是沙特能源轉型缺乏必要的社會支持。首先，沙特能源轉型面臨國內既得利益集團抵制。沙特石油工業經過數十年的發展，已經形成了龐大的利益集團。儘管當前國際石油價格大跌，但是沙特石油利益集團仍然可以獲取鉅額利潤。沙特能源轉型計劃降低石油工業在國民經濟的地位，出售阿美石油公司股份，推動阿美石油公司從石油生產商向多業態的全球工業集團轉型，這必然受到沙特國內既得利益集團的掣肘和抵制。其次，沙特能源轉型必須考慮沙特國內民眾的耐心和承受力。能源轉型將是一個長期的、持續的、痛苦的過程。由於普通民眾往往注重眼前利益而不善於做長期規劃，非理性且容易情緒化，民眾對國家能源轉型的耐心和承受力有限。因此民眾是否能夠長期支持能源轉型，仍需有待觀察。
第四，缺乏充足的資金。當前沙特能源轉型投資規模宏大，充足的資金支持是能源轉型的必要條件。當前沙特面臨政府投入不足和外資投資不足的窘境。沙特政府試圖通過增加財政投入，帶動社會投資，從而增加對沙特能源轉型的資金支持。但是當前沙特面臨嚴重經濟危機，國內生產總值增加率低迷，國家財政收入鋭減。近幾年來，為了擴大地區和國際影響力，沙特積極參與也門內戰、支持敍利亞反對派，持續增加軍費開支和對外援助，因而加劇其財政危機和經濟困難。同時，沙特法律制度對外資投資有較多的限制，這致使外資對沙特能源領域投入不足。
第五，缺乏必要的人力資源。一方面，沙特教育與行業需求長期存在錯位現象，致使沙特缺乏必要的技術人才。雖然沙特受過中等以上教育者占人口的比例較高，但是沙特教育結構不合理，大部分人接受的是阿拉伯語文學、社會管理、宗教、藝術等相關專業的教育，缺乏物理科學、化工能源、工程建設等方面的專業人才。儘管沙特當前和未來將進一步重視教育，但是學科建設、人才培養需要一個較長的過程。沙特在當前和未來一段時間將缺少充足的、合格的專業技術人才支撐能源轉型。另一方面，沙特為了解決本國嚴重的失業問題，實施以“配額制”為基礎的勞工本國化項目，也加劇了自身人才資源匱乏的情況。
經上述分析可知，沙特能源轉型面臨的挑戰多於機遇，沙特能源轉型將是一個漫長、曲折、痛苦的過程，前景和效果存在很大的不確定性，且有待觀察。
【本文得到安徽大學西亞北非研究中心2016年度招標課題“‘一帶一路’背景下中國與沙特阿拉伯石油合作研究”（yfzx2016cx-5）資助】
（作者單位：上海外國語大學
中東研究所）
（責任編輯：蘇童）
——————————
[1]高尚濤：《阿拉伯利益相關者與中國“一帶一路”建設》，載《現代國際關係》，2016年第6期；王猛：《論“一帶一路”倡議在中東的實施》，載《現代國際關係》，2017年第3期。
[2]中國工商銀行城市金融研究所：《全球能源格局發展趨勢及其影響研究》，載《全球研究》，2014年第18期，第1頁。
[3] “International Energy Outlook 2016： With Projections to 2040”， U.S. Energy Information Administration， May 2016， p.9， https：//www.eia.gov/outlooks/ieo/pdf/0484（2016）.pdf.
[4]王亞棟：《能源與國際政治》，中共中央黨校博士學位論文，2002年，第117頁。
[5]“IMF Executive Board Concludes 2017 Article IV Consultation with Saudi Arabia”， IMF， July 21， 2017， http：//www.imf.org/en/News/Articles/2017/07/21/pr17292-imf-executive-board-concludes-2017-article-iv-consultation-with-saudi-arabia
[6] “Regional Economic Outlook： Middle East and Central Asia”， IMF， October 2015， p. 28， http：//www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2015/mcd/eng/pdf/menap1015.pdf
[7]GladaLahn and Paul Stevens， Burning Oil to Keep Cool：The Hidden Energy Crisis in Saudi Arabia. London： Chatham House， 2011， p. 2.
[8]Paul Rivlin and Andrea Helfant， “Saudi Arabia's Plans for Change： Are they feasible？”，Middle East Economy， Vol. 6， No. 5， May 31， 2016， p.2.
[9]“SaudiArabiaLeads MENA Investment Plans”， Oil &GasJournal News， May 21， 2017， http：//www.ogj.com/articles/2017/03/saudi-arabia-leads-mena-investment-plans.html.
[10]“Saudi Aramco Eyes $334bn Investment by 2025”， Aljazeera， September 27， 2016， http：//www.aljazeera.com/news/2016/09/saudi-aramco-eyes-334bn-investment-2025-160926141352702.html.
[11]Marwan Elaraby， “Oil and Gas in the Kingdom of Saudi Arabia：An Overview”， Mondaq Business Briefing， October4， 2016.
[12]參見鄒志強：《沙特對外經濟重心東移及對“一帶一路”的啓示》，載《西北民族大學學報》（人文社科版），2016年第1期；Neil Partrick， “Saudi Arabia and East Asia”， in Saudi Arabian Foreign Policy： Conflict and Cooperation， I.B.Tauris& Co Ltd， 2016.
[13]《未來10年沙特將推出30項新能源項目》，載《工具技術》，2017年第5期，第107頁。
[14]Amin H. Nasser， “In-Kingdom Total Value Add （IKTVA） Program Launch”， Saudi Aramcao， December 1， 2015， http：//saudiaramco.com/en/home/news-media/speeches/IKTVA-Launch.html.
[15]“Saudi Arabia’s Vision 2030，Oil Policy and theEvolution of the Energy Sector”， Poxford Energy Comment， July 2016， p.11.