透視地方債：今年債務規模會不會降？如何化解隱性債務風險？

過去不久的2020年，是地方政府債券的發行大年。

財政部最新數據顯示，2020年1~11月，全國發行地方政府債券（也稱：地方債）約為6.26萬億元，此前三年即2017年~2019年，全年發債規模都僅為4萬多億元。

中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長温來成對貝殼財經記者解釋稱，2020年我國地方債發債規模較大主要還是受疫情影響，去年年初，大家難以預估疫情會發展到什麼程度，國內國際形勢都比較嚴峻，當時，中央提“六穩”、“六保”，為了對沖疫情影響，保持經濟和社會穩定，大規模發行地方債務也是措施之一。

從利率來看，2020年前11個月的地方政府債券平均發行利率為3.4%，略低於2019年全年3.47%的水平。

財政部部長劉昆今年1月初在接受媒體採訪時表示，地方政府債務風險總體可控，但有的地區還在新增隱性債務，個別地區償債風險有所上升。對此，財政部將嚴加防範、積極應對，切實把債務風險關進籠子裏。

中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希此前在接受記者專訪時也表示，地方債的比重應當適度降低，以減輕地方壓力，也整體降低防控債務風險的難度。

專項債發行佔比提高 近七成項目收益專項債投向基建領域

記者注意到，2020年前11個月，發行專項債40297億元，佔地方政府債券總規模的比例高達64.37%，高於2019年全年約59.33%的比例。

也就是説，去年地方政府更傾向於發行專項債。“出現這種現象主要有兩個原因，首先，我國財政制度規定，發行一般債券要納入赤字，而赤字率是由國家統一管控的，而專項債的發行則不列入地方財政赤字，因此，地方政府就更傾向於發行專項債。”温來成表示，其次，專項債的還款來源是項目收益，而一般債券的還款來源則是財政收入，由於經濟增速趨緩，地方政府的財政收入增勢也不太樂觀，這時，他們就會壓縮一般債的發行規模，增加專項債的發行。

從新增專項債的投向來看，興業證券研報數據顯示，以項目收益專項債為例，2020年全年有近七成的項目收益專項債投向基建領域，較2019年26.2%的佔比有明顯提升，專項債對基建的撬動作用越發凸顯。

其中，交通基礎設施（30.6%）、民生服務（22.5%）及市政和產業園區基礎設施領域（19.7%）是基建類專項債的主要投向，合計佔比超七成。

此外，2020年國務院還特地批准下達了用於支持化解地方中小銀行風險的新增專項債券額度2000億元，2020年12月已經發行了506億元，分佈在山西、廣西、廣東、內蒙古等地。

專項債用作重大項目資本金規模爆發 旨在拉動投資增長

2020年專項債的一個新用途也值得關注。

興業證券研報數據稱，據不完全統計，2020 年涉及專項債用作資本金的項目達 982 個（剔除重複項目），涉及專項債規模超 2500 億元，累計發行的新增專項債（不含用於補充中小銀行資本金的專項債）中用作項目資本金的比例約7.1%。

這一數據在2019年全年僅為7個項目，佔當年新增專項債的0.26%。

允許專項債用作重大項目資本金的依據是2019年6月份發佈的《關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，其中提到允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目。

2019年9月4日的國務院常務會議上，還進一步將專項債可用作項目資本金的範圍從4個領域的項目擴容至10個領域的項目。

但由於當年政策發佈時間較晚，落地節奏偏慢，專項債用作重大項目資本金並沒有大規模落地，2020年這一政策才迎來落地爆發。

温來成表示，允許專項債用作重大項目資本金，主要目的是進一步拉動投資增長。“按照現行制度要求，一般而言，我國大型建設項目的資本金要佔總投資額的20%左右，如果一個企業同時運作好幾個項目，每個項目都要求拿自有資金來做項目資本金的話，資金壓力比較大，這時，若能用專項債抵扣一部分，企業就可以承接更多項目，拉動更大的投資，促進經濟增長。”

粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員羅志恆則對記者表示，專項債用作重大項目資本金能夠有效發揮財政的槓桿和撬動作用，在當前財政壓力比較大的情況下較好發揮“四兩撥千斤”的作用；其次，能夠有效地帶動基建投資發展，帶動有一定收益的項目儘快落地。既能助力投資穩增長擴大需求，又能惠民生。

不過，羅志恆認為，將債務作為資本金撬動投資，導致槓桿率提高，可能會加重地方政府債務風險。

“預計2021年這種模式難有大幅增長，因為當年新增專項債規模可能會比2020年少。當前，專項債投資項目的邊際收益下降，這意味着償還能力下降，與其不計入赤字，不如名副其實地發行一般債，計入赤字，讓風險顯性化。”羅志恆表示。

地方政府隱性債務仍在蔓延 應抓實化解

温來成認為，預計2020年，地方債債務率能達90%，甚至達100%，雖然數額比較大，但全國來看仍處於安全區間。不過，有些地方的債務率已經比較高了，比如貴州、遼寧、內蒙古、雲南等地，這是需要關注的。

2020年中央經濟工作會議特別提到，抓實化解地方政府隱性債務風險工作。

温來成介紹，目前，財政部國家審計署並沒有更新最近幾年的隱性債務數據，只截止到2015年。隱性債務的主體主要以地方政府投資平台等為主。據觀察，這些投融資平台的債務還在增長，且是多頭管理。政府有關部門尚未界定隱性債務的邊界，其風險在繼續蔓延。

其實，2015年債務甄別後，國務院以及財政部等主管部門就要求投融資平台轉型發展，但轉型的步伐較為緩慢。目前隱性債務包括城投公司債務、公立醫院債務、高校債務以及高速公路債務等，但主要還是以城投公司債務為主。

所謂的隱性債務，就是政府負有一定救助責任的債務。從法律上來説，隱性債務不屬於地方政府債務。城投公司債務在2015年時已經與地方政府債務做了認定切割，且2015年之後新增的所有債務都是企業債，財政沒有償還隱性債務的責任。

但温來成提到，在我國現行的體制下，國有醫院、大學出現債務危機，地方政府有時候還得出手相救，一些地方投融資平台運營着重要的基礎設施，比如自來水、垃圾填埋場等，關乎公共服務，因此，即便公司經營不下去了，政府也得拉一把。此外，經濟下行地方還要保增長，也影響了隱性債務的治理力度。

“因此，2021年應該加大對隱性債務的治理力度，對投融資平台該撤就撤、該合併就合併，對借新債務也要進行嚴格限制，追究違規舉債責任，防止隱性債務風險進一步蔓延。”温來成表示。

目前，政府也出台政策守住地方政府債券的風險底線，比如2020年11月，財政部發布了《關於進一步做好地方政府債券發行工作的意見》，就提出地方財政部門應當強化專項債券項目的全過程管理，對專項債券項目“借、用、管、還”實行逐筆監控，確保到期償債、嚴防償付風險。

深圳市年初出台政策，將地方債“借還用”全過程納入人大監督，進一步守住風險底線。

專家預計今年地方政府債規模下調幅度不會太大

2021年開年，雖然河北、北京、黑龍江等地仍有新增的確診病例，但經濟活動迴歸正常化仍勢不可擋，因此，地方政府債券的發行規模也應該進行相應調整。

中誠信國際研究院發佈報告稱，專項債作為基礎設施建設的重要資金來源，在2020年抗疫情、穩增長的特殊時期發揮着重要作用；在當前國內經濟仍未恢復自主增長、財政政策需更可持續的背景下，專項債依然是2021年穩增長的重要着力點之一，考慮到赤字率調整，在建項目建設接續等多重因素，建議全年新增額度或小幅降至3.2萬億，結構投向上繼續支持基建尤其是“兩新一重”建設，但在進一步擴容的同時需重視潛在問題，嚴守風險關。

温來成則認為，調整不應一蹴而就，而是需要一個過程。調整的幅度取決於今年國內外的經濟發展形勢。國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織預計2021年增速將達8%左右，目前大家對國內經濟的復甦抱着謹慎樂觀的態度。但像美國、印度等國家目前仍未出現明顯的疫情轉折點，國際環境不佳，我國經濟發展也承受壓力。

“根據歷史的經驗，大危機後一般都要經過五六年的調整才能逐步恢復常態。我判斷，由於2021年我國仍未完全度過疫情危機，因此地方債規模下調的幅度不會太大。”温來成表示。

新京報貝殼財經記者 潘亦純 編輯 李薇佳 校對 陳荻雁