為什麼現在又開始流行撤縣設區？

近幾年，隨着經濟發展，不少城市尤其是大城市的發展空間受限，擴張慾望越來越強，被叫停已久的“撤縣設市”和“撤縣設區”再次回到人們的視野。今年6月以來，成都、長春、煙台、邢台、蕪湖、南通等城市集中掀起了新一波的“撤縣設區”熱潮。

與此同時，另一股熱潮也在國內興起，那就是大城市尤其是新一線城市的再工業化，或者説是製造業迴流。眾所周知，作為實體經濟的重要組成部分，製造業是一個國家和城市的核心競爭力所在。這些年，歐美等國家迴歸製造業的邏輯也在於此。

2018年，國家發改委進一步明確“撤縣設區”和“撤縣設市”是新型城鎮化的建設方向。再工業化在一定程度上再一次推進了城鎮化，而“撤縣設區”和“撤縣設市”事實上也解決了大城市再工業化、或者説產業重新佈局中的土地空間難題。

歐美的製造業迴流現象

“再工業化”並非一個新概念。早在上世紀70年代，“再工業化”是針對德國魯爾地區、法國洛林地區、美國東北部地區和日本九州地區等重工業基地改造問題提出的。2008年國際金融危機爆發之後，各國都開始反思“經濟虛擬化”和“產業空心化”帶來的問題，紛紛啓動了“再製造業化”的進程。

德國最早提出了“工業4.0”計劃，希望引領第四次工業革命，繼續讓德國製造業在全球保持領先優勢；法國則提出了“新工業34項計劃”應對新工業革命的挑戰；中國也將製造業發展上升到了國家戰略。

此前，通過兩次世界大戰，美國成為世界製造業的中心，而到上世紀70年代，製造業的接力棒開始傳到了日本，而後又傳到了中國，如今，又出現了往東南亞地區轉移的現象。美國工廠持續的“出國熱”，使得本國製造業生態平衡遭到破壞。

數據顯示，自2000年到2010年間，大約有六萬家美國工廠倒閉；製造業在職人員數量從1700萬減少到1100萬。不少人以為，美國只要守住高科技產品在本國生產，哪怕將傳統制造業工廠全部轉移到國外，也不會影響國家的整體經濟。

這種觀點長期以來支配了美國的產業政策，造成的殘酷現實是：高科技陣地自身也在新世紀到來之際悄然丟失。來自美國的統計結果顯示：美國高科技產品在2001年開始進入貿易逆差。

於是，在2009年，美國先後發佈了“美國製造業復興法案”、“先進製造業夥伴計劃”、“先進製造業國家戰略”以及“製造業創新網絡計劃”以支持製造業發展。消費品巨頭佳頓，耳機生產商SleekAudio、玩具生產商Wham-O以及福特公司等企業紛紛回到美國本土。

《紐約時報》也報道了同樣的現象，一些美企已經採取了一些措施把製造業工作崗位轉回到美國本土，如星巴克、GE等公司。而2020年的疫情發生之後，美方就號召製造業迴流，鼓勵美國企業回國發展，並計劃拿出至少2萬億美元進行刺激。

製造業為何成為國家經濟之命脈？主要有以下幾個原因：首先，衡量其對一國宏觀經濟的直接影響力，製造業可謂舉足輕重；其次，製造業對國家的投資回報率達289%，其他行業難與之比肩；第三，在拉動就業上，製造業有強大的崗位倍增係數；第四，製造業能孵化創新，創新則推動未來的GDP。

大城市的再工業化慾望

改革開放幾十年，中國經濟的確獲得了巨大成就，但中國的工業化還遠遠沒有完成。然而，我們的“去工業化”趨向在過去十來年非常明顯。

數據顯示，從工業化率即工業增加值佔GDP的比重由上升轉變為下降的頂點年份來看，東部地區是2006年開始下降，東北地區從2008年開始下降，中西部地區從2011年開始下降。這都是不好的現象。

今年開始，越來越多的新一線城市開始重啓工業化路徑。6月22日，濟南市政府召開常務會議，提出加快推進製造業高質量發展。這是時隔15年，濟南再度發出“工業強市”的號召。一個月前，南京首次將工業列進各城區考核，這也是10年來的第一次。

長期以來，工業和服務業是經濟發展的兩大主力，自2013年中國的第三產業佔GDP比重首次超過二產後，服務業逐漸成為各地經濟發展的重心，並被視為經濟結構優化的象徵性指標。城市的產業發展方向也逐步朝着第三產業的提升而去。

但這兩年開始，風向開始有了變化，西安是一個典型的案例。西安經濟一直處於全國20～25名之間，最重要的原因，就是製造業的相對落後。僅看GDP排在西安前面的泉州、東莞和南通就可發現，這幾座城市雖為地級市，但製造業都特別發達。

一直以來，帶動西安經濟發展的主要是第三產業。西安2019年的數據顯示，三次產業構成為3.0:34.0:63.0。與北上廣深等城市第三產業比重高的原因不同，這些城市是經過了工業化之後的良性發展，而西安顯然不是。

過去幾年，同處西部地區的成都早就提出了“再工業化”的發展路線，用第二產業拉動區域經濟的發展。中部地區的鄭州則強化製造業，以帶動經濟向前。事實上，西安同樣需要這樣的“再工業化”，之前顯然過早地進入了“去工業化”階段。

西安統計局的一篇文章提到：“截至目前，全市僅8家企業產值過百億，數量嚴重不足。從體量上看，8家企業合計產值近2000億元，趕不上鄭州富士康一家企業年產值”。從引進三星、華為、中興、比亞迪開始，西安也走向了“再工業化”之路。

杭州也是如此。2019年，杭州提出“新制造業計劃”，首次將數字經濟和製造業列為高質量發展的“雙引擎”。十年前，杭州提出把服務業打造成為“首位經濟”。人們都很好奇，為什麼以電商為核心的三產大市杭州，要重新向製造業進軍？

數據顯示，2019年杭州市的三產比重已達到66.2%，但製造業卻成為一大短板，2019年製造業投資僅增長了3.0%。杭州變化的背後還有一個大背景，就是在2008年國際金融危機後，虛擬經濟過度發展很容易造成經濟不穩定。

因此，現在一些新一線城市提出發展製造業，或者説所謂的再工業化，實際上是在補短板。

擴容帶來產業空間優化

所謂城市“擴容”，一般通過“撤縣設區”來完成，即將縣或縣級市轉變為市轄區，這樣一來，此前相對獨立的縣域便可納入市管轄，統籌發展。這使得城市有了更大產業發展空間，增強城市綜合承載和資源優化配置能力。

除了撤縣設區，還有像濟南合併萊蕪這樣的方式。大城市行政區劃調整，除了能夠掃除城市間一體化的障礙之外，更大的益處是獲得了更多的城市發展空間和人口規模。這有利於產業的轉型升級和佈局優化，從而讓城市做大做強，發揮其帶動及輻射作用。

這種區劃調整的效應是立竿見影的。比如安徽省會合肥，在將巢湖部分區域納入囊中之後的五年裏，其經濟發展走上了快車道，經濟總量排名完成了對8座省會城市的連續“超車”，2016年便成為省會城市十強。

新一輪的城市空間調整來臨。而助力優化區域空間結構、培育和提升中心城市功能的區劃調整改革，其方向至少有兩個：一是對於那些因發展空間受限、抑制了中心城市發展的，可以採取撤縣設區或合併的方式。二是對於過去在“地改市熱”中升格的地級市，因其並不具備區域中心城市功能，既帶不動鄉更帶不動縣，就需要通過改為縣級市或新增地級市的方式來實現調整。

當然，再工業化或者説製造業迴流所需要的產業空間，並非簡單的擴大城市規模就能化解。在做大增量之外，優化結構性短板同樣關鍵。

因此，需要警惕的是，工業重回新一線城市，重回主城區，或者説新一線城市再工業化，並不是要把服裝、玩具等傳統產業重新搬回新一線城市，而是要發展新興的、高端的現代都市工業。比如，西安提出的打造“硬科技之都”。

事實上，美國所指的“再工業化”，也絕不是簡單的“實業迴歸”，而是在二次工業化基礎上的三次工業化，實質是以高新技術為依託，發展高附加值的製造業，如先進製造技術、新能源、環保、信息等新興產業，從而重新擁有強大競爭力的新工業體系。

比如美國的洛杉磯，它的製造業迴流就是通過中心城區的“再工業化”和外圍城區的“工業分散化”兩種形式，重構城市產業空間。其中，“再工業化”是在市中心復興設計和時裝產業以及電影等娛樂技術型工業；“工業分散化”則是依託城市發展軸線，在郊區出現的“工業走廊”和新城或衞星城形成的工業集聚區。

在中國，類似洛杉磯這種產業空間的挪移，顯然是需要在更高層級的行政體系下才能完成的。而“撤縣設區”就幫助完成了這種行政體系的架構，從而利於產業空間新的規劃佈局。