旅遊市場快速回暖修訂旅遊法呼聲漸高
完善旅遊立法讓遊客玩得放心安心
□ 本報記者 朱寧寧
黃金週“一票難求”再現江湖。
眼瞅着今年“五一”小長假愈發臨近，很多人都發出同感——出門太難。從4月16日起，各大平台開始預售4月30日起的火車票。開售當日，大部分線路的車票即出現“秒沒”的情況。與此同時，飛機票也是量價齊升，甚至部分熱門線路高達萬元的商務艙都已售罄。
沒有票的人發愁，買到票的人也發愁。外出遊玩擔心景區擁擠，旅遊品質難免下降。受疫情影響，很多人一年多都沒有出遊機會，加之目前基本只限於境內遊，由此有業內人士預測，今年的“五一”黃金週將是“史上最熱”黃金週。
為深入整治旅遊市場“不合理低價遊”等突出問題，營造旅遊業復工復產良好的市場環境，文化和旅遊部近期持續推進未經許可經營旅行社業務專項整治行動。一些業內人士接受《法治日報》記者採訪時指出，隨着疫情防控形勢持續向好，旅遊市場快速回暖，應及時加大監管力度，嚴懲各種旅遊亂象，建議儘快完善相關立法，在法治軌道上推動我國旅遊市場健康有序發展。
旅遊市場失範情況屢禁不止
出門玩，原本是件開心的事情。但是，旅遊市場上屢禁不止的一些亂象，不僅會破壞遊客的出遊興致，還會影響整個旅遊業的健康發展。其中，“不合理低價遊”帶來的導遊強迫旅遊者購物現象，作為旅遊市場秩序紊亂的觸發點，一直廣受詬病。
實際上，對於“不合理低價遊”的治理，早在上世紀九十年代中後期就開始了。此後，我國相繼出台行政法規以及地方立法，執法部門一直加大打擊力度，旅遊法也將此作為重點治理的問題。旅遊法第三十五條規定，旅行社不得以不合理的低價組織旅遊活動，誘騙旅遊者，並通過安排購物或者另行付費旅遊項目獲取回扣等不正當利益。旅行社組織、接待旅遊者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅遊項目……發生違反前兩款規定情形的，旅遊者有權在旅遊行程結束後三十日內，要求旅行社為其辦理退貨並先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅遊項目的費用。
然而，法律實施效果並未及預期。近年來，有媒體相繼曝出導遊強迫旅遊者購買翡翠珠寶事件等案例，不斷挑戰公眾的神經。除此之外，隨意泄露遊客個人信息、私自更改旅遊服務項目和服務標準、侵權行為發生後拒絕按合同標準補賠等失範行為依然屢禁不止，考驗着管理部門治理市場的能力，也嚴重影響我國旅遊業的可持續發展。
旅遊市場治理思路值得反思
“治理旅遊市場要始終堅持法治思維，從實際情況出發找準問題的癥結所在，有針對性地進行規制。”浙江旅遊職業學院教授傅林放認為，應反思對旅遊市場失範行為的治理思路。
以“不合理低價遊”治理為例，在傅林放看來，目前旅遊法第三十五條“堵”的方式，會帶來高昂的行政成本且效率低下，應當採取疏堵結合的治理思路。具體來説，首先是“疏”的手段，賦予旅遊者“購物反悔權”，即旅遊者在旅行社安排的購物場所購物，有權在行程結束之日起七天內向旅行社退貨，旅行社應先行墊付退貨款。“如此一來，旅行社必將選擇物美價廉的購物店滿足旅遊者正常的購物需求，導遊則要靠真誠和優質的服務獲取報酬，消費者也會得到滿意的服務。”其次是“堵”的方式，針對拒不履行退貨義務的旅行社以及強迫消費的行為，應當給予嚴厲處罰。
值得一提的是，目前旅遊業還出現了很多新的業態，一些旅遊項目以好玩刺激至上，而現有的法律規範、行業標準都無法適用，由此也給監管和治理帶來不小的難題。
“旅遊安全是旅遊行業的高壓問題，某些無監管、無法律、無標準的‘三無’旅遊項目，恰恰是安全風險集聚的領域。旅遊法雖然有專章規定，但遠遠跟不上新的發展形式。誰來監管、如何治理，這些都應通過立法加以明確。”傅林放認為，防範旅遊安全風險應當是旅遊立法需要重點解決的問題。
傅林放同時建議，立法積極引入社會協同治理的思路，發揮社會力量，通過行業協會制定安全標準、服務規範、自律公約進行治理。“政府可以從政策上提供一系列配套機制，促成社會協同治理機制的有效啓動。這樣就可以在不增加旅遊立法事項的前提下，實現旅遊新業態安全風險的有效治理。”傅林放説。
此外，在傅林放看來，完善旅遊保險制度是當務之急。“目前唯有旅行社責任保險是強制購買的，其正面效果非常顯著。但是大量其他旅遊業態，尤其是很多高風險的新業態並無類似保險，無論對旅遊者還是企業都非常不利。下一步，立法應當就此作出更加全面的、合理的規定。”
制度設計不完善修法呼聲漸高
我國旅遊資源豐富，但隨着大眾化旅遊時代的到來，旅遊者日益增長的需求和有限的旅遊資源供給之間的矛盾開始凸顯。很多優質的旅遊資源都存在被過度利用的問題，尤其是近年來伴隨鄉村旅遊興起，一些原生態的旅遊資源開始出現被無序開發的危險。
與此同時，在線旅遊和線下交易並存，郵輪旅遊、房車露營、低空飛行等成為新寵，避暑旅遊、冰雪旅遊、夜間旅遊越來越受歡迎，遊學、驢友自助遊、康養、醫療遊等不斷興起……目前，新的旅遊業態也給立法帶來了諸多挑戰。
值得一提的是，雖然導致旅遊市場失範現象屢禁不止的原因很多，這其中，旅遊法律規範制度設計的不完善是重要原因之一。因此，近些年來，旅遊法的修法呼聲漸高。
據瞭解，我國旅遊立法最早開始於20世紀80年代。2013年，旅遊法頒佈實施。此外，還有《旅行社條例》《導遊人員管理條例》等多項法規。應當看到，伴隨旅遊法律制度體系的完善，我國的旅遊市場秩序有所好轉，旅遊者的權利意識不斷增強，但是旅遊市場存在的一些頑疾仍未得到根本整治，法律法規仍然存在多方面不足。
旅遊立法需要貫徹新發展理念
隨着我國旅遊業進入新發展階段，旅遊者的消費模式和旅遊市場環境發生很大變化，修法很有必要。
“旅遊立法需要貫徹新發展理念，做到與時俱進。”北京第二外國語學院教授、北京市法學會旅遊法學研究會常務副會長兼秘書長孟凡哲認為，為了實現旅遊業治理體系和治理能力現代化，旅遊立法的修訂應關注幾個重點。
首先，應重點關注旅遊資源的保護與利用。“目前我國有關旅遊資源保護的立法不夠完善，旅遊法僅作原則性規定，《旅遊資源保護暫行辦法》條款又過於簡單，缺乏對破壞旅遊資源法律責任的規定，難以切實起到保護作用。此外，法規之間還存在交叉重疊現象。”孟凡哲建議，下一步，應結合國家公園建設的契機，以國家公園立法為統領，對現有涉及旅遊資源的立法進行全面梳理和修訂。
其次，應注重對新業態的推動和規範。“旅遊新業態的生長之迅速，顯然是旅遊法立法時始料不及的。而我國現行旅遊法主要還是調整旅行社組織的團隊遊的傳統旅遊形式，由此造成很多領域的新問題都缺乏對應的法律規範調整，造成行業發展的不規範，旅遊者權益得不到有效保障。這些問題都需要及時立法加以解決。”孟凡哲説。
“總之，‘十四五’期間，我國旅遊業發展面臨的機遇和挑戰決定了旅遊立法要秉承高質量發展和綠色發展的理念，堅持以人民為中心的原則，從實際出發，統籌兼顧地做到科學立法。”孟凡哲説。