混合所有制改革的高職產業學院建設出路

目前我國的混合所有制高職產業學院建設仍然處於探索發展階段，尚未形成成熟和完善的發展模式，並且面臨着理論和實踐中的一系列難題。因此，依照國家各部門頒佈的相關政策文件精神，系統闡述基於混合所有制改革的高職產業學院建設的價值，深入分析混合所有制高職產業學院建設發展過程中的問題，以從學理上提出相應的解決路徑，成為推進我國職業教育混合所有制辦學改革與創新，促進高職產業學院健康發展的當務之急。

一、基於混合所有制改革的高職產業學院建設價值

（一）高度契合職業教育改革發展趨勢

高職產業學院作為職業教育混合所有制辦學模式中的典型樣板，其產生和發展不僅是高職教育更好適應我國經濟社會發展的現實要求，也是高職教育培養更多高素質技術技能人才的內在需要。基於混合所有制改革建設高職產業學院，從增強高職教育的適應性和提高技術技能人才培養質量兩個方面反映了職業教育改革的發展趨勢。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，是高職教育適應我國經濟發展方式轉變的重要體現。增強職業教育的適應性是《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“十四五規劃”）提出的基本要求。增強職業教育的適應性，主要體現為職業教育適應我國經濟發展方式轉變，適應我國經濟高質量發展的戰略要求。黨的十九大報告指出：“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。”深化混合所有制改革，充分激發經濟發展活力，是我國近年來經濟領域改革的重點任務。

為適應新時期我國經濟發展過程中出現的新階段性特徵，高職教育以深化產教融合、校企合作為方向和引領，適時引入經濟領域混合所有制改革的理念和模式，建設更加現代化、經濟屬性更加多元化的混合所有制高職產業學院，正是高職教育適應經濟改革趨勢，適應經濟社會高質量發展要求的具體體現。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，是高職教育提高技術技能人才培養質量的內在需要。《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）明確提出要“推進高等職業教育高質量發展，人才培養要堅持知行合一、工學結合”。長期以來，我國高職教育重理論輕實踐的問題突出，所培養的技術技能人才難以完全匹配和滿足行業產業的用人需求，不僅制約了職業教育促進社會就業功能的正常發揮，也在一定程度上影響了我國產業轉型升級以及現代化發展的進程。高職教育基於混合所有制改革建設發展產業學院，通過高職院校和行業企業聯合舉辦職業教育的方式，促進產教融合、校企“雙元”育人，是貫徹落實職教20條的要求，也是提高技術技能人才培養質量的內在需要。

（二）促進職業教育辦學體制機制的多元創新

深化辦學體制改革和育人機制改革，以促進就業和適應產業發展需求為導向，鼓勵和支持社會各界特別是企業積極支持職業教育，是職教二十條提出的總體目標和工作要求。《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》也提出要“優化職業教育辦學體制機制”。市場經濟體制下，基於混合所有制改革建設發展高職產業學院，推動更多的產業組織、行業企業參與高職教育辦學，將有力推動高職教育資源的優化配置，促進職業教育辦學體制的多元創新。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，有利於健全多元化辦學格局。推動職業教育由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變，由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變，是新時期我國職業教育辦學體制創新的基本方向。混合所有制高職產業學院，是在高職教育領域內實現由公有資本（國有資本和集體資本）與非公有制資本（民營資本和外國資本）共同投資參股而創造的全新的辦學模式，這種辦學模式以制度化的方式，從財產權上確立了高職院校與行業企業的一體化關係，為學校和企業的深度融合掃清了體制和制度層面的障礙，為健全職業教育多元辦學格局營造了優越的制度環境，有效促進了職業教育辦學體制的多元創新。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，有利於建立多元共治的現代職業教育治理體系。職業教育治理體系是與職業教育辦學機制緊密相關的框架系統，從某種意義上來説，職業教育辦學機制決定着職業教育治理體系的構建方式，而職業教育的治理體系反過來影響着職業教育辦學機制的實施和運作效率。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，產業資本通過投資入股的形式參與舉辦高職教育，在財產權上明確了產業學院對於行業企業的隸屬關係，為行業企業參與高職教育治理提供了充分的邏輯合理性，也為行業企業融入高職教育人才培養全過程創造了現實條件。以混合所有制的制度作支撐，行業企業在事實上真正地成了高職教育的重要辦學主體和育人主體，在高職教育辦學和育人過程中確立了“主人翁”的地位，由此為高職教育建立多元共治的現代職業教育治理體系奠定了堅實的制度基礎。

（三）激發高職教育產教融合的內生動力

產教融合是現代職業教育的基本特徵。深化職業教育產教融合、校企合作是我國職業教育事業建設長期堅持的重要方針。基於混合所有制改革建設高職產業學院，從體制機制層面破除了高職教育產教融合、校企合作實施過程中一直存在的校熱企冷的“壁爐”現象，能夠從更深的層次激發高職教育產教融合的內生動力。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，有利於保障企業投資舉辦高職教育的資本權益。21世紀初，國家就提出職業教育要走產教融合的發展道路，如2005年《國務院關於大力發展職業教育的決定》就明確指出，要大力推行工學結合、校企合作的人才培養模式。然而，在實踐中，我國職業教育領域的產教融合長期流於表面形式，校企融合程度不深成為職業教育改革發展過程中的“老大難”問題。究其原因，主要由於企業參與舉辦職業教育的投資成本高，資本權益卻缺乏法律和制度層面的保障。通過加強高職混合所有制改革，建設產業學院，借鑑經濟領域混合所有制改革的成熟方法“改造”職業教育辦學模式，賦予企業投資舉辦職業教育過程中充分的財產權利和治理權利，可以從制度上保障企業投資舉辦高職教育的資本權益，從而激發企業參與舉辦高職教育的強大內生動力。

基於混合所有制改革建設高職產業學院，有利於增強企業的市場競爭力。大力建設和發展混合所有制高職產業學院，為企業增強市場競爭力帶來了多重利好。一方面，高職產業學院通常是基於行業企業的特定用人需求而舉辦的，可以説是為行業企業“量身定製”地培養技術技能人才，這樣既降低了企業的員工培訓成本，也提高了企業的人力資源質量；另一方面，高職院校與行業企業聯合舉辦混合所有制產業學院，在產業學院的運行發展過程中，涉及高職院校與行業企業在技術、人才、資本等方面資源的整合，企業在此過程中能夠獲得來自高職院校的技術、科研等資源的支持，享受到高職院校提供的多元化專業服務，這對於鞏固企業的市場競爭優勢具有十分積極的意義，由此自然會為企業參與產教融合、校企合作注入強大內生動力。

二、基於混合所有制改革的高職產業學院建設存在的問題

（一）辦學定位不清，缺乏長期性戰略規劃

我國高職院校與行業企業聯合舉辦產業學院的歷史不長，不論是辦學指導思想，還是在育人實踐上，都存在着不少盲點，集中表現在部分高職產業學院辦學定位不清，追求短期效益，缺乏長期戰略性建設規劃等問題。

首先，部分混合所有制高職產業學院辦學定位不清。一般來講，混合所有制高職產業學院創辦的目的，主要是高職院校需要面向區域特定產業培養專門性的技術技能人才，抑或是高職院校與合作企業聯合進行“訂單式”人才培養。因此，產業學院與所屬高職院校的辦學定位具有一定的差異性。但在實踐中，不少高職院校基於擴大規模或尋求資金資源的考慮，在沒有進行充分的區域產業發展調研的情況下，盲目強調引入行業資本參與創辦產業學院，在辦學定位和方向上缺乏清晰的規劃，對技術技能人才的具體培養規格亦缺乏明確界定。

甚至部分高職院校在創辦產業學院之初，就忽視產業學院辦學定位的設計規劃，在自身學科專業建設能力不強、師資力量薄弱、產教融合基礎不牢的情況下，為了吸引行業企業參與辦學，在辦學定位和人才培養規劃中向行業企業做出不切實際的承諾，不僅背離了混合所有制產業學院創辦的初衷，也偏離了產業學院正確的發展方向，為高職產業學院的可持續發展帶來不良影響。

其次，部分混合所有制高職產業學院建設缺乏長期性戰略規劃。混合所有制高職產業學院作為直接面向行業企業培養高素質技術技能人才的基地，應與產業的發展週期和發展趨勢保持長期契合，為區域行業、產業發展提供技術支持和人才支撐。然而，不少高職院校與企業聯合舉辦產業學院時，缺乏長遠的戰略思維和遠見，只是簡單地將產業學院視為一定時期內基於特定需求而進行的人才培養合作形式，校企雙方都未能將產業學院建設納入自身的長期戰略發展規劃，一旦企業的經營策略調整或階段性的人才培養需求消失，產業學院的舉辦動力也會隨之消退。這種短期性和功利性的思想認知，制約了產業學院的健康有序運轉。

（二）產權缺乏有效界定與保護，制約產業學院運行中的利益分配

產權歸屬和保護一直是教育領域混合所有制改革亟待解決的關鍵問題。現階段，儘管全國各地已經建成了眾多混合所有制高職產業學院，但到目前為止，關於產業學院的產權界定與保護問題仍然未形成一套成熟的解決辦法，具體體現在：

一方面，混合所有制高職產業學院的產權缺乏清晰界定。產權是混合所有制改革的核心，建設混合所有制高職產業學院，明確清晰的產權歸屬是校企雙方避免經濟糾紛，保障產業學院平穩有序運行的重要基礎。然而，由於我國目前還缺乏規範混合所有制產業學院教育資產產權界定的法律法規和管理制度，導致高職產業學院在建設過程中，校企雙方常常因產權界定模糊而難以在權責劃分、資產合法權益保護等事務上達成共識。

儘管絕大部分高職產業學院在成立之初，高職院校與合作企業就已經按照平等協商的原則，簽訂了與產權及產權權益有關的契約，用以約束雙方主體的行為，並保護各自的合法權益。但由於混合所有制產業學院是多重屬性資本相結合而創辦的教育組織，產權安排較為複雜，產業學院在運作過程中，依然會出現原始契約未能覆蓋的產權權益問題，進而造成校企雙方在進行利益博弈時展開惡意競爭。

另一方面，混合所有制高職產業學院的產權缺乏有效保護。完善的產權保護制度是混合所有制產業學院可持續發展的重要保障。自混合所有制改革成為我國職業教育辦學體制改革創新的重要方向以來，國家先後出台了多項政策文件，鼓勵建設混合所有制職業學校，但對於混合所有制職業學校建設所涉及的產權保護問題，卻鮮有明確清晰的制度安排。不僅我國現行的《職業教育法》《民辦教育促進法》《高等教育法》等相關法律中，缺乏對多種所有制資本聯合舉辦職業學校的產權保護規定，國家已出台的各項教育政策文件中，也沒有對混合所有制職業學校產權保護事宜進行詳細具體的規劃。混合所有制高職產業學院辦學主體的產權保護制度缺失，會造成產業學院中高職院校產權與企業產權均存在權益損失風險，嚴重影響了相關辦學主體參與高職混合所有制改革的積極性。

（三）治理模式不成熟，影響產業學院的辦學效益和育人質量

現階段，我國尚未形成一套成熟完善的混合所有制產業學院治理模式，對於高職產業學院治理中存在的一些根本問題，還沒有找到合適的解決辦法，直接影響了產業學院的辦學效益和育人質量。具體體現在以下方面。

一方面，公辦高職院校舉辦的產業學院難以跳出行政化管理的“窠臼”。一直以來，公辦高職院校都承擔着公益性教育職能，政府財政撥款是其主要的辦學經費來源，地方政府、教育行政部門是公辦高職院校的管理主體。在行政管理體制的長期影響下，高職院校內部也習慣於沿用行政命令式的管理方式。

儘管近年來，隨着政府職能轉變改革的逐步深入，全國各地的高職院校已經擁有了較為充分的辦學自主權，但多年沿用的行政化治理模式仍然擁有強大“慣性”。受此影響，很多公辦高職院校與行業企業聯合舉辦產業學院時，往往帶有行政化管理的作風，在產業學院重大校務工作的抉擇上，不僅地方教育行政部門時常“越位”管控和干預，所屬高職院校也時常干預產業學院的日常管理工作，產業學院的獨立性嚴重不足，難以建立起現代化的治理模式，最終導致產業學院治理過程中決策失效、執行乏力、監督缺位。

另一方面，董事會領導下的校長負責制面臨着一定的治理困境。當前，我國大部分的混合所有制產業學院普遍參照股份制企業的治理模式，建立起了以董事會領導下的校長負責製為核心的多元共治體系，儘管該體系具有鮮明的現代化治理特徵，也能夠在較大程度上維護各方辦學主體的利益，但我們也必須看到，單純的董事會領導下的校長負責制仍存在着治理邏輯上的缺陷，面臨較大的治理困境。

由於混合所有制高職產業學院通常是由國有資本、集體資本與民營資本聯合舉辦的，當產業學院建立起股份制企業式的治理模式時，出資最多的大股東往往擁有強大的決策權、監督權，董事會領導下的校長負責制極易演變為“大股東領導下的校長負責制”，從而衍生出董事會職能虛置、舉辦者過度干預、內部控制以及校長負責對象迷失等一系列治理亂象，嚴重影響產業學院的辦學效益和育人質量。

（四）校企協同性差，“雙元”育人成效不佳

高職院校與行業企業聯合舉辦產業學院，主要為了提升技術技能人才培養的質量和針對性，因此，保障校企協同是高職產業學院建設的內在要求。但在實踐中，混合所有制高職產業學院建設過程中還存在校企協同不足的問題，導致“雙元”育人成效不佳，已成為制約產業學院可持續發展的重要障礙。

一方面，校企雙方育人理念不一，影響育人實踐中的有效協同。雖然，高職院校和行業企業有合作辦學的堅實基礎和利益共同點，但兩者的主體類型、主體屬性差異明顯，校企雙方形成不同的育人理念。高職院校作為教育主體，需要對學生的整個職業生涯和終身成長負責，在人才培養上，既要注重知識和能力的培養，又要關照人文素養的培育，以促進學生的全面發展。與之相對，企業作為市場主體，人才培養需求主要集中於專業知識和實踐能力，尤其是中小型企業，對人才的專業能力更為渴求，而較為忽視人才的綜合素質。

高職院校與企業育人理念的分歧，表現在教育體系的建設和教育過程組織上，前者傾向於更長週期和全面的培養，而後者往往希望“多快好省”地批量化培養人才，傾向於開展短週期、突出專業能力的培養，由此就造成校企雙方在人才培養的具體實踐中難以實現有效協同。

另一方面，校企雙方協同能力不足，育人共同體作用的發揮有待提高。混合所有制高職產業學院協同育人效應的發揮，既需要校企雙方充分發揮各自主體的獨特作用，又需要切實增強校企雙方主體的協同性，以形成共同體的整體性優勢。然而，現階段高職院校和行業企業都存在協同能力不足的問題，如高職院校的專業教師，大都缺乏企業工作的經歷，實踐能力不強，與企業聯合開展實踐教學時，往往只能充當輔助者的角色，大部分教師難以深入參與企業實踐教學過程。而企業導師雖然擁有豐富的實踐經驗和技術優勢，但對職業教育教學規律的認識不足，缺乏科學的教育理念和教學方法，影響教學成效。

除此以外，部分高職院校在政策配套、經費投入、項目提供、技術支持等方面對實踐育人的保障能力不足，行業企業出於學生安全、知識產權保護等風險因素的顧慮，在實踐育人共同體建設上存在工作缺位現象。

三、基於混合所有制改革的高職產業學院建設出路

（一）強化頂層設計，制定科學的產業學院長期建設發展規劃

推動職業教育混合所有制改革，建設高職產業學院，應注重“慎始”，要提高站位，放眼長遠，強化頂層設計，立足於院校自身的辦學實際，深植於地方和行業，深度研判和把握行業產業發展趨勢，制定科學的產業學院長期建設發展規劃。

首先，高職院校應審慎評估自身的辦學實力，作為是否有能力舉辦產業學院的依據。很多混合所有制高職產業學院之所以出現定位不清、功能模糊的問題，正是部分高職院校高估了自身的辦學實力和教學能力，盲目上馬產業學院。對此，圍繞產業學院建設，所屬高職院校應先要對自身的辦學實力做一個審慎客觀地評估，這是產業學院建設頂層設計的基礎。在聯合創辦產業學院之前，應從經費、管理、師資、硬件、校園文化等多個方面摸底自身的能力和條件，可以委託資質優良的第三方教育培訓評價組織，邀請教育界專業人士、企業界資深人士對院校自身的辦學能力進行全面評估，充分衡量院校是否有能力舉辦並支撐混合所有制產業學院的長期發展。

其次，在混合所有制產業學院的發展規劃制定過程中，要把服務區域產業發展作為產業學院辦學的根本宗旨，確立以面向服務區域產業發展的辦學邏輯。在此基礎上，高職院校要加強與行業組織的聯繫，抽調院校骨幹與行業資深人士共同進行區域產業發展情況調研，分析區域產業結構，深入研究區域產業的發展現狀和未來趨勢，增強產業學院發展規劃和人才培養的前瞻性，建立專業隨產業變化的動態調整機制，深度參與本地區企業的技術改造與更新，實現產業學院人才培養與區域產業集羣發展的同頻共振，為產業學院的可持續發展創造有利的現實條件。

（二）健全產權管理辦法，明晰產業學院產權歸屬，加強產權保護與流通

明確清晰的產權界定及產權權益保護辦法，既是混合所有制高職產業學院實現善治的基本條件，也是混合所有制高職產業學院實現可持續發展的內在要求。

高職院校深化混合所有制改革，需要對原有產權結構進行優化，通過加快立法進程，加強政策供給等方式，明確產業學院各辦學主體的產權，形成合理的產權結構和運行機制，實現校企互利共贏。首先，要加強立法建設和政策供給，健全混合所有制產權管理辦法。

健全混合所有制產業學院的產權管理辦法，既不能過度依靠國家出台的政策文件，也不能完全依賴校企雙方簽訂的契約，而要通過完善相關法律法規的方式，從根本上加以解決。我國應加快關於混合所有制經濟的產權立法工作，進一步完善產權相關法律規定，《職業教育法》《民辦教育法》《高等教育法》等教育領域法律，可以參照混合所有制經濟領域的產權相關法律規定，增加有關混合所有制職業學校產權界定及保護的條文，完善產權相關法律建設。

在當前我國混合所有制經濟產權相關法律法規不健全的情況下，國家可以加強政策供給，出台更加具體、可操作的混合所有制職業學校產權界定和保護管理辦法，以文件指導的形式規範校企聯合舉辦混合所有制產業學院過程中的產權界定工作，加強產權保護。其次，培育教育產權交易市場，促進辦學主體間的產權流轉。產權流轉是產權保護的自然結果，也是產權保護的有力體現。

產權的合理流轉可以推動混合所有制職業學校產權結構的生成。混合所有制高職產業學院的產權流轉，包括產權准入、產權交易與產權退出三個環節。一是高職院校在創辦混合所有制產業學院之前，要事先建立完善的產業資本准入資質審核與篩選制度，推動產業學院投資科學化，爭取更加優質的合作辦學夥伴。二是高職院校要建立既嚴密又便捷的產權交易流程，允許多方產權交易，支持產業學院產權的分解與重組，減少企業資本進行產權交易的阻礙。三是高職院校要建立科學規範的產權退出機制，允許辦學主體在法律框架內，以及不影響產業學院整體利益的情況下終止產權合作，充分保護各方辦學主體的合法產權權益。

（三）完善治理體系，建立多元共治的現代產業學院治理模式

加強治理體系和治理能力現代化，完善混合所有制高職產業學院的治理體系。

首先，逐步減少行政干預，完成教育行政部門由管理者向服務者的角色轉變。加快轉變政府職能，是“十四五規劃”對國家治理能力現代化建設做出的重要部署，為我國行政體系和公共事務管理的改革發展指明瞭方向。

一方面，各級地方政府應按照深入推進依法行政的要求，強化對教育行政權力的制約和監督，切實做到法定職責必須為、法無授權不可為，糾正教育行政部門在地方職業教育發展過程中的過度干預、不當干預行為；另一方面，各級地方政府應按照建設服務政府的要求，進一步推動教育行政部門由管理者向服務者的角色轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，減少教育行政部門對職業教育具體事務的直接干預，更多行使主管部門的指導和服務職能，賦予產業學院更加充分的辦學自主權。混合所有制高職產業學院創辦和建設發展過程中，充分發揮市場機制在資源要素配置中的決定性作用。

其次，加快完善學院管理章程，健全內部治理結構。“提質培優行動計劃”指出，職業教育現代化發展，要完善以章程為核心的校內規則制度體系，健全職業學校內部治理結構。學院管理章程是產業學院內部治理的“根本大法”，也是實現產業學院良性治理的關鍵。高職院校在與行業企業聯合舉辦混合所有制產業學院初期，應在地方教育行政部門的監督和指導下，按照平等協商的原則，與合作伙伴共同訂立學院管理章程，用完善的制度防止董事會領導下的校長負責制異化，制衡和約束產業學院大股東的行為。

在健全內部治理結構方面，高職院校要督促和指導混合所有制產業學院建立民主決策制度，針對產業學院的重大校務決策，必須納入與直接利益相關主體的人員，如教育行政部門負責人、所屬高職院校代表、學院師生代表、企業股東代表等，杜絕以個人或者少數人的意志代替集體決策。

（四）深化校企融合，構建校企聯合育人共同體

聯合育人是混合所有制高職產業學院建設運行的核心。高職院校與行業企業都應充分認識到舉辦產業學院對於雙方主體發展的重大意義，在育人理念上求同存異，在育人實踐上妥善解決並消除分歧，在協同開展人才培養的過程中從磨合走向融合，真正實現教育鏈、人才鏈的有機對接，為區域產業發展提供長期人才支撐。

首先，校企雙方要樹立開放包容的育人理念，推動校企文化理念融合。高職院校與行業企業基於各自的主體屬性和教育立場，在人才培養方面存在一定的分歧是正常的，校企雙方都應樹立正確的認識。

一方面，高職院校要認識到人才培養過程是質量與效率的統一，既不能因一味提高人才培養效率而降低人才培養質量，也不能因過度強調人才培養質量而忽視人才培養效率。高職產業學院人才培養，在專業知識和專業能力教育上，要不斷優化教學體系和教學方法，着力提高人才培養效率。

另一方面，行業企業要認識到人才培養工作本身具有長期性和複雜性，以更加長遠的用人眼光看待高職產業學院的人才培養過程，理解技術技能人才的能力素質結構越全面，綜合素質越高，適應企業崗位工作要求的能力也就越強，未來給企業創造超額經濟價值的可能性也就越大，從而支持產業學院全方位育人，促進學生的全面發展。高職院校與行業企業通過轉變思想認識，完全可以樹立起適應雙方主體育人要求的，更加開放包容的育人理念，實現校企文化理念的融合。

其次，加強協同能力建設，構建校企聯合育人共同體。高職院校與行業企業在聯合育人的過程中，應揚長避短，充分發揮校企協同育人的整體性優勢。建議校企建立師資聯合培養共同體。依託企業的生產場地、崗位和硬件設施，高職院校可以派遣專業教師入企掛職鍛鍊，跟隨企業實訓導師充實提高實踐技能。相應地，企業可以派遣技術骨幹到產業學院接受教師在職培訓，提高教育理論修養和教學水平。通過師資聯合培養，高職產業學院不僅可以有效提升師資質量，還可以促進專業教師與實訓導師的交流溝通，為校企共同制定和實施人才聯合培養方案創造有利條件。同時，校企可共同開發人才聯合培養項目，可以某個主題或項目為載體，長期、持續地組織的產業學院學生參與項目實踐，提升專業應用能力。

本文轉自微信公眾號“中國職業技術教育”（ID：JournalCVATE），作者陳俊鵬、朱華兵。本文摘自《中國職業技術教育》2021年第25期。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯繫原作者。