作者：言九林 來源：史料搬運工
1879年日本吞併琉球。
主持總理衙門事務的恭親王奕?，心態非常焦慮。
這年5月份，奕?上奏朝廷，請求派丁日昌前往南洋，與患病的沈葆楨一同辦理海防。奏摺中有一段文字，頗能顯露他此時的心境。
奕?説：
歐美各國，以前惟有英國一家“水師稱雄”，如今卻是德國、俄國都有海軍可與英國抗衡，連日本也在船炮軍械上效法洋人，“駸駸有爭霸海上之意”。反觀大清，這麼多年來辦理對外交涉，一直都是“理有餘而力不足”，道理雖然在我們這邊，我們卻沒有能力去跟洋人講道理。所以像津案、滇案這樣的大事，都只能以遷就洋人來了結。威妥瑪、巴蘭德這些外國駐華公使，早已窺破了我國虛實，所以“遇事以恫喝為長技”，一有衝突就拿出武力恫嚇的伎倆。近在咫尺的日本，也是“性情反覆，又多叵測”，之前侵略台灣就沒有受到應有的懲罰，“現又阻梗琉球入貢，廢為郡縣”，如今又在琉球問題上興風作浪，而我大清仍然沒有能力懲罰它。[1]
過度的焦慮，往往會成為求變的契機。
奕?
1879年夏天的奕?，對之前的海軍建設工作感到失望，轉而打算將建設大清海軍的重任，寄託在總税務司赫德的身上。
此時的赫德，已經給清廷打造出了一套運作良好的近代化海關係統，讓清廷的關税收入較之以往增加了十數倍之多；也曾多次參與海軍的購洋艦、聘洋教練的工作。
奕?希望並相信赫德能再替清廷打造出一支擁有真實戰鬥力的近代化海軍。為此，他願意在海軍中賦予赫德類似“海關總税務司”那樣的權力和地位。
清廷海關總税務司赫德
赫德與奕?具體如何商議，已不得而知。但赫德對琉球交涉的一些看法，多半會引起奕?的共鳴。比如他説：
“日本是根本沒有正義可言的，除非藉口代別人打抱不平而自己撿便宜也可以算作正義。正義完全在中國方面。我不信單靠正義可以成事，正像我不相信單拿一隻筷子可以吃飯一樣，我們必須要有第二隻筷子的實力。但是中國人卻以為自己有充分的正義，並且希望能夠以它來制服日本的鐵拳，這想法未免太天真了。”[2]
這是赫德寫給金登幹私人信函裏的話，自然代表了他的真實意見。“要有第二隻筷子的實力”這一主張，顯然可以準確擊中恭親王的焦慮。
在奕?的支持下，1879年的夏秋之際，赫德開始效仿“海關總署”，籌劃建立新的“海防總署”，並預期由自己出任“總海防司”。該年9月4日，他給身在倫敦的金登幹寫信説：
“今年秋季，我的某項計劃可能付諸實行。果真如此的話，我將極有可能需要下列人員：……可能組成兩支艦隊，每隊由一位中國高級官員協同一位海防司（正如一位海關税務司協同一位道台那樣）領導：這兩位海防司就是那兩艘海防艦的艦長。他們在海防司所管轄的一個新衙門當差。這個大概將要設置的新衙門稱作海防總署。我的官銜簡稱為總海防司。我的上司是總理衙門和負責海岸防務的總督（兩位）。這項計劃現已上奏皇上和交軍機處審議，非常可能獲得批准。”[3]
大略同期，赫德還擬出了一份《總海防司章程》呈遞給總理衙門。該章程共計三十條，在增購船隻的經費需求、聘請洋員的薪金標準、艦隊操練的方式與檢驗辦法等項目之外，最關鍵的內容是新海軍機構的組織架構和權力分配。扼要來説包括如下幾點：
（1）南北洋各設一支艦隊，南洋艦隊以南關（温州）為基地，北洋艦隊以大連灣為基地。
（2）由赫德擔任總海防司，來統籌南北洋海防事務。其上司是總理衙門和南北洋大臣。
（3）由總海防司委派海防司，去做艦船的負責人，也就是“戰船管帶官”。同時由總理衙門和南北洋大臣選派“監司大員”，前往艦隊做督辦（大約相當於監軍之意）。並聘請西洋海軍將領數人，擔任教練。
（4）海防司領糧餉軍火，須向“監司大員”發文申請，再由“監司大員”向南北洋大臣彙報，核准之後發放。
（5）用人、支餉、造械等事務，由總海防司決定，南北洋大臣不得侵越干涉。[4]
該章程的權力架構，主要參考了海關總署的成功經驗，即人事任免、薪金髮放和貪腐監察系統等，均由赫德獨立做主，目的是隔絕清廷充滿了腐敗和潛規則的官僚系統的負面影響。同時也考慮到了“軍隊掌握在誰手裏”的問題，將糧餉與軍火的發放控制在南北洋大臣手中、在艦隊中設置監軍，都是為了讓清廷感到仍擁有部隊的控制權。
總理衙門接到赫德的《章程》後，即將之下發給了李鴻章、沈葆楨與丁日昌等人，要他們出具意見。
下發《章程》這個行為本身，其實已隱約透露出了奕?對《章程》總體上是認可的。所以，丁日昌與李鴻章的回覆，也大體對《章程》持肯定態度。
丁日昌説，赫德“所擬戰船章程，雖其中未必無私，然在目前言之，則時不可失，事不可緩”，雖然不能説赫德沒有任何私心，但事情就是這麼個事情，時機就是這麼個時機，重要的是趕緊去辦。他還説，“嚴選督辦大員，是全篇第一緊要關鍵”，只有選對了監軍之人，才能確保赫德“有所忌憚而不敢專擅”。為了加強清廷對艦隊的控制力，丁對赫德的三十款章程逐一進行了批註和修改。[5]
丁日昌
李鴻章的回覆也大體相似。他説，北洋這邊購買了四隻蚊船，去年冬天洋教練辭職回國，只好致函赫德，請他代為聘請新教練，但總税務司的反饋是：“僉謂赫德以教習無權，須派伊為總海防司始肯盡力”——赫德認為教練在艦船上沒有權力可言，不會有什麼真的訓練效果，須等到他做了總海防司之後，再來着手這件事。
李還説，自己看了總理衙門寄來的《章程》，“大致尚屬周詳，誠如尊論，不免攬權，而欲令辦事，似不能不稍假以權也”，大體上還算周密詳細，也確實如來函中所説有“攬權”的嫌疑，但要想讓人辦事，似乎也不能不賦予他一定的權限。總而言之，即便上有南北洋海防大臣，下有督辦監司大員，也不能“全置不問，太阿倒持”，還是要想辦法加強朝廷對艦隊的控制。[6]
總體來説，丁日昌與李鴻章，在原則上不反對由赫德擔任“總海防司”，不反對由赫德來負責籌建清廷的近代海軍。
但沈葆楨的意見有所不同，他對赫德能否勝任該項任務持嚴重的懷疑態度。不過，沈沒有給總理衙門直接回復。他“再四躊躇，累日未能作答”之後，選擇將自己的疑慮函告李鴻章，供李參考。
沈在信中説了四點意見。
第一，赫德的《章程》裏反覆強調的是一個“權”字，總理衙門難以當機立斷的也是一個“權”字。天下沒有人可以無權而做成事情，但“赫德豈能盡保一舉一動事事可對聖賢者？”赫德的人品可以被完全相信嗎？萬一赫德用的人有問題，是該按《章程》不聞不問呢？還是破壞《章程》與之撕破臉呢？
第二，赫德選擇南關和大連灣為海軍基地，確實是煞費苦心，這兩處海港的水深足以停泊大船。問題是它們離天津、福州、上海很遠，自然也就意味着要在這兩處大興工程，來修築船塢之類的配套設施，朝廷哪裏有這麼多錢呢？
第三，赫德的海軍理念是“有碰船蚊子船即無須鐵甲船”，這種觀點恐怕是有問題的。
第四，把艦隊中的將官任免交給海防司，意味着朝廷派出去留洋的海軍人才沒有了安置之處。即便海防司勉強錄用他們，也會因為“非我所培植”而歧視他們。從長遠來看，對國家的人才培養是不利的。[7]
沈葆楨
大略同期，李鴻章的幕僚薛福成，在讀了總理衙門的來函及李鴻章的覆信之後，也對讓赫德擔任總海防司、負責籌建大清海軍一事提出了異議。
薛福成説，他充分理解總理衙門的苦衷，畢竟大清説要創辦海軍説了好些年，卻一直沒有什麼成效，如今連倭寇都敢藐視大清，所以才有了向他國“借才”的打算。但是呢，赫德是一個“陰鷙而專利”的人，他雖然拿着大清的俸祿，做着大清的高官，但“其意仍內西人而外中國”，仍然是一個以英國利益為第一本位的人。讓他做總税務司掌管錢袋子，“已有尾大不掉之勢”；再讓他做總海防司，那就等於“中國兵權、餉權皆入赫德一人之手”。雖然説他的上面有總理衙門和南北洋大臣，海軍內部也有“監司大員”；但“監司大員”的名分只是“會辦”，實際政務仍操控在赫德手裏；總理衙門和南北洋大臣這兩重上級，更有利於赫德來回遊走，他既可以“借總理衙門之權牽制南北洋”，又可以“借南北洋之權牽制總理衙門”。
薛福成
薛還説，他讀了李鴻章給總理衙門的回覆，也充分理解李鴻章的立場，“特以既有成議，不欲顯與立異耳”——既然總理衙門的傾向性已經很明確，中堂大人也只好贊同，不便標新立異提出反對意見。但是呢，此事也不是完全沒有辦法阻止。
薛建議李鴻章上奏總理衙門，以籌建海軍之事無法隔空指揮為由，請求赫德“親赴海濱專司練兵”；如此，赫德就必須在總税務司和總海防司之間二選一。總税務司是已鞏固的利權，赫德肯定不會棄海關而選海防，他掌控海軍的謀劃，也就自然流產了。
[8]
接收到沈葆楨、薛福成的反對意見後，李鴻章躊躇了多日。
1879年10月3日，李終於決定致函總理衙門，稱赫德“做總海防司”這件事，南洋那邊沈葆楨已有不同看法，北洋這邊也是“文武幕吏多不以為然”。隨後便是將沈、薛二人的核心反對理由重述了一遍。[9]
1879年，李鴻章與美國前總統格蘭特合影
10月25日，李鴻章收到恭親王奕?的函件，內稱：
“赫德前擬海防章程即毋庸議。”[10]
沒有南北洋大臣的支持，奕?再如何欣賞赫德，也不會做出獨斷決定，冒險將大清未來的海軍交到他的手裏。他從來都不是擁有這種強硬性格和決斷力的人。
赫德説過，自己有一種雄心壯志，那就是：如果能坐上“總海防司”的職位，
“將在五年的時間裏把他們的海軍搞得真正可觀”
。這雄心壯志裏有許多複雜的因素，既有個人建功立業的野心，也有對清廷的感情（這也是奕?長期信任他的緣故），還有對英國的忠臣——赫德多次説過，
他不希望中國的新海軍“由非英國人來領導”
[11]。
這種複雜性，既是夢想在1879年與他近在咫尺的緣故，也是“總海防司”的職位最終離他遠去的根源。
雖然歷史沒有假如，但仍引人遐想：若赫德在1879年確實成了大清海軍的統帥，晚清的歷史將會發生怎樣的改變？它會帶來怎樣的外交、軍事與內政上的連鎖反應？