今日話題：“規劃腐敗”禁而不絕：該用好“公眾參與”這把利器

　　最近，長沙規劃局腐敗窩案告一段落，據報道，自2010年以來，長沙市城鄉規劃系統先後已有近20人被查處，該窩案曝光的官商勾結內幕更是令人觸目驚心，僅兩個副局長，便收受千萬賄賂，為上百樓盤規劃報建、審批、調整等大開方便之門。不止長沙一地，全國“規劃腐敗”禁而不絕已成頑疾，顯然，光“打老虎”“拍蒼蠅”還不夠。

　　要點速讀1改“容積率”是房地產界公開的秘密，規劃局可以從中撈油水。2公眾參與是杜絕“規劃腐敗”的利器，不該流於形式，可借鑑我國台灣地區的“社區規劃師”制度。規劃腐敗，説白了是官商勾結，借土地發財

　　規劃局權力腐敗的重災區，是借房地產開發項目撈油水。當下“地王”頻出，土地出讓金不斷刷新紀錄，這意味着房地產開發商拿地的成本在大大增加。

　　偷天換日降成本，全靠在技術指標上做文章，而改“容積率”就是房地產界公開的秘密。所謂“容積率”，指的是指一個小區的總建築面積與用地面積的比率，比率越高，意味着開發商單位商品房支付的地價成本越低。經濟“誘惑”面前，開發商會想方設法調高容積率。幾年前，有關部門曾對違規調整容積率問題進行過專項整治，數據顯示，從2009年4月到2010年11月，全國一共糾正和處理違規變更規劃調整容積率項目2150個，查處違反城鄉規劃管理案件1101件，違規的頻發性和嚴重性可見一斑。

　　改“容積率”是房地產界公開的秘密

　　而“容積率”是否合規，由規劃局説了算。容積率越高，小區居住密度越大，不僅會影響舒適度，還可能存在安全隱患。然而，開發商通過行賄，就可以明目張膽的把容積率調高一點，這些專業技術只有業內人士才瞭解，普通人根本發現不了。

　　長沙市規劃局原副局長顧湘陵，因收受高達7000多萬的鉅額賄賂而被判處無期徒刑，一審判決書顯示，長沙市有80多個樓盤，經顧湘陵之手，發生了容積率調高、建築面積增大、樓間距縮小、停車位減少等變化。

　　“規劃腐敗”屢禁不止，因有關部門 “自己監督自己”

　　實際上，對“容積率”的管理條款歷來是比較嚴厲的。從《城鄉規劃法》裏的條例到接二連三專門出台的管理辦法，主旨都是規範“容積率”管制，消除“容積率”隨意更改亂象。比如，2012年住建部出台的《建設用地容積率管理辦法》提到“國有土地使用權一經出讓，任何單位和個人都無權擅自更改規劃設計條件確定的容積”，如果需要變更容積率，則需要遵循嚴格的程序，保證公開性和科學性。

　　然而再嚴厲的打擊，也擋不住鑽空子的“老鼠”。土地開發專家崔元星在接受華夏時報採訪時表示，雖然相關法規及政策制定嚴格，但“容積率對地方政府及開發商來説尤其重要，成為無本萬利的謀利工具，致使容積率調整的管理呈現出長期的隨意性”。違法成本低自然是官商勾結的一大原因，但“規劃腐敗”屢禁不止，更重要的原因在於容積率變更程序的規定存在透明度缺失，各個環節均是在規劃部門組織編制機關的主導下進行，相當於“自己監督自己”，如此監督的效果和可信度又有多少呢?因此，行政部門之外的監督形式存在至關重要。

　　同時，作為“監督利劍”的公眾參與流於形式

　　規劃局和地方政府主導城鄉規劃，規劃權力過於集中而又有“自己監督自己”的保護傘，城市規劃完全聽命於“長官意志”，會產生“絕對的腐敗”也就不足為奇。為打破這一點，清華大學清華同衡城市規劃研究院總規劃師王曉東曾呼籲“城市規劃也需要民主化”，因為“如果我國在城市規劃決策過程、行政過程以及整個方案的行政過程中對城市規劃的公眾參與和民主化方面沒有大的改動，那麼城市規劃永遠沒有辦法脱離政府加精英主導規劃的現狀。”

　　其實，我國現有的法律法規，也有提倡“公眾參與”的地方，但要落實起來就難了。比如在容積率調整階段，法律要求先以媒體或公示形式徵求利害關係人意見，而後提出修改建議報相關政府批准。但仔細研究不難發現，一來，利害關係人的界定不清楚，且沒有明確其監督主體的地位;二來，《城鄉規劃法》裏並未提供具體有效的監督程序，這就使得“公眾參與”的立法規定形同虛設。

　　公眾意見在美國城市規劃中舉足輕重

　　而美國城市規劃則相當注重自下而上的反饋與監管。美國容積率管制基於區劃制度的發展和完善，區劃制度簡單講，是美國地方政府進行土地開發控制的最主要方式。學者李豔的研究指出，區劃制度中完善的公眾參與機制對容積率管制有效性起到了很大作用，一來將公眾與權力機構的利益衝突，儘可能在事前消化，二來促進了管理部門作出科學決策，同時形成有效監督。而美國不僅在區劃實施的每個階段都規定了相應的公眾參與程序，並且對參與機制也設計了詳細規則，保證公眾參與機制的暢順。因此，公眾意見在美國城市規劃中舉足輕重，比如芝加哥市湖濱區允許的建築層數原為40層， 但當地的社區組織鼓動他們的代表去遊説市政委員會，最後使該區的建築層數降低為15-25層。

　　在當前階段，大陸地區還需要“中間人”為公眾參與牽線搭橋，可借鑑我國台灣地區的社區規劃師制度

　　公眾直接參與城市規劃管理，目前還不現實，因為公眾與權力機構之間的溝通存在一定“信息壁壘”，公眾的維權意識雖然強，但專業知識、訴求能力上都處於弱勢，難以準確瞭解規劃變更的內容和相關規定，對規劃局的行政過程也缺乏瞭解。這個時候，有一箇中間溝通人就很有必要。

　　社區規劃師宣傳海報

　　在我國台灣地區，就有這麼一種“中間人”，叫做“社區規劃師”。在1999年的時候，台北市政府台將全市劃分為28個區域，甄選出28個工作團隊，主動發現社區規劃存在的問題，代表社區居民的利益訴求，並與政府部門進行協商溝通。值得一提的是，最初 “社區規劃師”進行的是有償服務，但很快，這個團體就以“榮譽制”為主無償進行志願服務。而政府會根據實際需要，在各地每隔一兩年集中舉辦社區規劃師培訓，培養志願服務的後備力量。

　　這一制度很適合大陸地區，組建區域化、本地化的顧問式社區規劃師團隊，作為區域業主的利益代言人，同時對社區的規劃實施等進行全程監督，並與政府部門進行協調、維權等。而這類社區規劃師，或由社區居民聘請專業人士，或者由政府設計激勵機制以鼓勵職業規劃師的無償服務。總之，作為一種過渡性質的公共參與城市規劃的方式，不失為一種有益的嘗試。

　　城市規劃不僅是一個技術問題，更是一個民主問題，如今，封閉的城市規劃該打開大門了。