中華人民共和國個人所得税正式頒佈實施40週年：中國個人所得税制度是如何創建的

2020年9月10日是中華人民共和國個人所得税正式頒佈實施40週年，40年來個人所得税既可謂是中國税收制度更革的先驅和先導，又經常承擔財政和社會改革的先期探測器的作用。其實中華人民共和國的個人所得税制度的創建早在1949年就開始了，從1949始議個人所得徵税、1952年再議開徵個人所得税和1956年個人所得税開徵前“叫停”，最後到1980年《中華人民共和國個人所得税法》公佈實施和逐步完善，經歷了一個曲折的過程。

一、新中國成立初期始議個人所得徵税

中國的所得税制度始議於清朝末期，民國時期公佈並實施了相關的法規，但是未能順利推行。新中國成立前後，在全國統一的新税制建立以前，根據中共中央的指示，老解放區暫時可以繼續按照自定的税法徵税，來不及制定新税法的新解放區可以暫時沿用舊中國實行過的一些可以利用的税法徵税，其中包括對個人所得的徵税。

1949年11月24日至12月9日，中央人民政府政務院財政經濟委員會和財政部在北京召開首屆全國税務會議，確定了統一全國税政的方針和擬出台的主要税法的基本方案，其中包括對個人所得徵税的方案，並得到了中共中央的肯定。

1950年1月30日，政務院發佈新中國税制建設的綱領性文件──《關於統一全國税政的決定》，附發《全國税政實施要則》。要則中規定，暫定全國統一設置14種税收，其中涉及個人所得的有工商業税、存款利息所得税和薪給報酬所得税。

1.工商業税包括營業税和所得税兩個部分，其中所得税的徵税對象為工商營利事業的所得，納税人為非公營工商企業和個體經營者，採用5%至30%的21級全額累進税率。後來正税與附加合併計徵，上述税率相應改為5.75%至34.5%，並有加成徵收的規定。1958年税制改革以後，此税的營業税部分併入工商統一税，所得税部分遂成為一個獨立的税種，稱工商所得税，納税人僅限於部分非國營企業和個體經營者。1963年，國務院規定個體經濟適用7%至62%的14級全額累進税率，高收入者可以加成徵收。

2.利息所得税的徵税對象為存款、證券利息等利息，納税人為利息所得者，税率為5%。由於徵税範圍逐漸縮小、銀行降息等原因，此税自1959年起停徵。

3.薪給報酬所得税的徵税對象是工資、薪金和勞務報酬，根據中共中央調整税收、酌量減輕民負的決定，1950年6月結束的二屆全國税務會議決定暫不開徵此税。 1952年，中國的經濟、財政狀況明顯好轉。同年11月，四屆全國税務會議再次研究開徵個人所得税問題。12月26日，政務院總理周恩來主持召開政務院政務會議，聽取並批准了財政部提交的關於税制改革方案的報告，其中包括1953年開徵個人所得税的內容。上述方案公佈以後，一度引起了有關方面的強烈反應，進而引起了一場涉及政治、震動高層的風波，中共中央主席毛澤東嚴厲批評了這次税制改革，從而影響了改革方案的實施，開徵個人所得税的計劃未能落實。

1955年8月，五屆全國税務會議提出了1956年開徵個人所得税的建議。同年11月24日，中共中央政治局委員、國務院副總理陳雲在中共中央召開的關於資本主義工商業改造的會議上的總結講話中要求財政部立即草擬個人所得税的章程。12月30日，中共財政部黨組向中共中央和毛主席報送了《關於工商税制建設和對國營企業推行週轉税等問題的請示報告》，其中建議1956年開徵個人所得税，並得到了中共中央政治局的原則批准。

據此，1956年初，財政部税務總局抓緊了開徵個人所得税的準備工作，計劃是當年第二季度開徵。不料情況突變：5月26日，財政部批覆税務總局：“關於準備開徵個人所得税的問題，中央決定此税推遲到第二個五年計劃時期再考慮開徵。”

二、為什麼新中國成立後31年沒有開徵個人所得税

新中國成立以後31年沒有開徵個人所得税，可能有下列主要原因：

第一，由於當時中國實行高度集中的計劃經濟，經濟發展的水平一直比較低，個人就業和收入分配製度簡單，個人從業和收入來源幾乎是單一的，黨政軍機關、企業和事業單位幹部、職工的收入基本上是其所在單位支付的工資，農民的收入基本上是所在農業生產單位分配的農業產品和少量現金，個人收入水平普遍較低；人們之間的收入差距不太大，一般幹部、職工每月的工資只有幾十元，高級幹部每月的工資也不過一百多元到六百多元。此外，當時個人生活中依然存在一定的供給制因素。

第二，由於當時中國實行生產資料公有制為主體的經濟制度，嚴格限制非公有制經濟的存在和發展，私營、個體經濟和個人資產都很少。特別是對生產資料所有制的社會主義改造完成以後，非公有制經濟在經濟總量中所佔的比重已經不足1%。由於沒有證券、房地產等市場，個人也沒有相應的投資渠道，儲蓄存款及其利息收入也很少；公債自1959年以後也陸續停止發行。所以，個人的經營、投資收入也很少。

第三，基於當時中國的生產資料所有制結構、財政分配體制和税制結構，國家的經濟以國營經濟為主體；政府財政收入最主要的來源是國營企業上繳的利潤，税收收入佔財政收入的比重比較小；税收收入以國內銷售環節徵收的商品税收入為主體，所得税收入佔税收總額的比重很小，其中個體經濟繳納的所得税所佔的比重更是微乎其微。

第四，基於當時的國際環境，中國的對外交往十分有限，外國人來源於中國的所得和中國人從境外取得的所得都很少，國際所得税關係問題幾乎可以忽略。

第五，當時中國在政治上、理論上對於個人所得税的認識都有一些偏面性，如曾經認為個人所得税只是資產階級剝削勞動人民的一種手段，甚至把中國不徵收個人所得税作為社會主義的優越性宣傳，憲法中關於公民納税義務的條文也被刪除。 此外，當年沒有開徵個人所得税可能與頂層領導的某些看法有關。例如，1953年2月9日，毛澤東在修改財政部報送的一份報告時曾經加寫道：“個人所得税是一切財政制度上了軌道的國家都實行的，這不但是為了國家的收入，而且是為了養成國民對於國家事業的關心的一種物質的表現。”這段話精闢地指出了個人所得税的重要性，但是後來刪除了。再如，1956年4月10日，毛澤東在會見外賓時説：我們現在沒有所得税，因為大家的收入還不多。所得税制度是進步的，我們將來要採用的。不僅對資本家要收所得税，對工人、農民和機關人員也要收所得税。目前我們的薪水不算多，不過因為物價低，市場穩定，還可以過得去。

三、1980年《中華人民共和國個人所得税法》誕生

1978年12月中共十一屆三中全會召開以後，中國開始實行改革開放政策。為了解決對來華工作的外國人和香港、澳門同胞的所得徵税問題，有利於引進人才、維護國家主權和經濟利益，遵從國際慣例，財政部從1978年底開始研究建立個人所得税制度的問題，1979年開始起草税法。

1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國個人所得税法》。同日，葉劍英簽署中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會委員長令第十一號，將該法公佈施行。這是新中國成立以後制定的第一部個人所得税法，也是中國改革開放以後制定的第一批税法之一。

個人所得税法中規定：個人所得税的納税人為在中國境內居住滿1年，從中國境內、境外取得所得的個人和不在中國境內居住或者在中國境內居住不滿1年，從中國境內取得所得的個人；徵税對象包括工資、薪金所得，勞務報酬所得，特許權使用費所得，利息、股息和紅利所得，財產租賃所得和經中國財政部確定徵税的其他所得6類；工資、薪金所得適用5%至45%的7級超額累進税率，其他5類所得適用20%的税率。

今年107週歲的四川省税務局退休幹部周仁慶先生是中國税務系統的“國寶級”專家，當年曾經借調財政部，參加個人所得税法起草等工作，他對起草這部税法時的不少情況記憶猶新。例如，國務院副總理谷牧曾經問他，工資、薪金所得每月減除費用800元是怎麼得出的，他回答是根據國外個人所得税的計算方法，參考了四十多個國家的有關資料以後測算得出的。

四、1980年以來個人所得税法的完善

個人所得税法公佈40年以來，先後於1993年、1999年、2005年、2007年、2011年和2018年七次修正，其中1993年、2018年的改動比較大，前者統一了內外不同的個人所得徵税制度，適應了建立社會主義市場經濟體制、統一税法、公平税負和簡化税制的需要；後者改變了徵收模式，使中國的個人所得税徵收模式與絕大多數國家大體一致，税負更加合理。

與1980年個人所得税法相比，現行個人所得税法調整了居民個人和非居民個人的標準，增加了經營所得、財產轉讓所得等徵税項目，採用了按年綜合徵收為主的徵税模式，調整了部分税前扣除規定和税率，完善了徵收管理方面的制度，税負普遍大幅度降低。

1981年，中國的個人所得税收入只有520萬元，不足全國税收收入的萬分之零點八，還不如城市房地產税和屠宰税之類的雜税。隨着經濟快速發展、個人收入逐漸增多和税制、税收管理逐步完善，2019年中國的個人所得税收入已經到達10388.5億元，佔全國税收收入的6.6%，位居全國18種税收第四名。同時，個人所得税對於調節個人收入發揮了重要的作用。

隨着中國經濟社會環境的不斷變化，個人所得税承擔的社會經濟調節功能也會越來越被重視。正如第一代領導人所指出的那樣，“所得税制度是進步的”，必須要讓這種進步的税收制度起到推動社會進步的作用。

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