中辦國辦首次出台打擊證券違法活動意見 一攬子解決查處證券案件所面臨難題
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
中共中央辦公廳與國務院辦公廳7月6日發佈《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》(以下簡稱《意見》），針對當前案件查處難度加大，相關執法司法等工作面臨的新形勢新挑戰，高屋建瓴提出一攬子解決方案。
這是兩辦第一次專項針對打擊證券違法活動聯合發佈的專門性文件，被稱之為“零容忍”《意見》。《意見》的出台，表明了黨中央國務院嚴厲打擊證券違法活動、促進資本市場健康發展的決心，是當前和今後一個時期全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領，意義重大、影響深遠。
《意見》共三十條，對完善違法犯罪法律責任制度體系，加快健全證券執法司法體制機制，加大重大違法案件查處懲治力度，加強跨境監管執法協作，提升證券司法執法能力，夯實資本市場法治和誠信基礎，推動形成崇法守信的良好市場生態七個方面，作出重要部署。
通過嚴格落實這些舉措，根據《意見》安排，到2025年，將使資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執法司法體制更加健全，證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升，行政執法與刑事司法銜接高效順暢，從而達成崇法守信、規範透明、開放包容的良好資本市場生態全面形成的美好宏願。
完善違法犯罪法律責任制度體系
《意見》對完善違法犯罪法律責任制度體系作了五條制度安排，比較全面，可解決當前面臨的一些問題。中國社科院法學所研究員陳潔説，這是《意見》的亮點之一。
陳潔認為，“法律責任制度體系”實際上包含兩個層面的含義。一是狹義上的法律責任體系，具體指民事責任、行政責任、刑事責任構成的法律責任體系；二是廣義上的，包括立法、司法、執法體制和協調配合機制構成的整個制度體系。責任體系和制度體系是相輔相成、循環促進的。我國資本市場30年的發展實踐表明，兩者之間存在偏差，致使資本市場法律的制度表達實踐起來有一定困難。比如，由於配套機制的缺乏，缺乏暫緩入庫和財政回撥制度，證券民事賠償責任優先原則以及證券法精心設計的法律機制難以實現。
中國政法大學教授張子學説，《意見》在完善證券立法機制方面，充分運用法律修正、法律解釋、授權決定等形式，提高證券領域立法效率，增強法律供給及時性，這些提法與安排屬於以前沒有出現過或者較少提到，令人耳目一新。
修訂配套規則是完善法律責任體系重要一環。
《意見》提出，在貫徹落實刑法修正案（十一）時，同步修改有關刑事案件立案追訴標準，完善行政法律制度。在施行新證券法時，加快修訂上市公司監督管理條例、證券公司監督管理條例、新三板市場監督管理條例、證券期貨行政執法當事人承諾實施辦法等配套法規制度，大幅提高違法違規成本。
在健全民事賠償制度方面，陳潔説，就目前的證券民事訴訟制度，雖然最高人民法院發佈了《關於證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》，系統確立了我國證券糾紛集體訴訟制度的具體運行規範，使中國版的證券集體訴訟制度從文本走入實踐。但是，實踐中存在訴訟效率較低的問題。《意見》提出：“抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施。”希望能解決這些問題。
對於各界呼籲已久取消虛假陳述案件審理設定前置程序的問題，《意見》也作了回應。明確規定：“修改因虛假陳述引發民事賠償有關司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序。”
據記者瞭解，目前有些法院審理此類案件已取消了前置程序，但有些法院卻一定要求出具前置程序材料。《意見》的提法順應了資本市場發展需要，回應了市場關切。期待最高人民法院及時修改此前的司法解釋，取消前置程序，同時也防止濫訴、浪費司法資源問題。
《意見》對退市問題作出制度安排。明確要推進退市制度改革，強化退市監管，嚴格執行強制退市制度，研究完善已退市公司的監管和風險處置制度，健全上市公司優勝劣汰的良性循環機制。對於嚴重違法違規的基金管理人也應依法實施市場退出，同時做好風險處置工作，保護基金持有人合法利益。
建立健全執法司法體制機制
《意見》提出，建立打擊違法活動協調工作機制，成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，加大對重大案件的協調力度，完善信息共享機制，推進重要規則制定，協調解決重大問題。
“協調工作小組”的成立，是《意見》值得肯定的亮點。北京大學法學院教授郭靂説，首先，成立工作小組可以實現各部門信息共享，解決資本市場過去存在的行政處罰和刑事制裁的移送銜接問題，同時強化偵查、檢察、審判諸環節的工作配合，提高打擊資本市場違法活動的效率。其次，成立工作小組可以推動資本市場相關規則的制定，同時有助於推動證監會行政執法環節和法院審判環節規則適用的統一。最後，還可以加強資本市場法治宣傳和輿論引導，對資本市場典型違法案件的宣傳和説明，有助於向社會充分説明資本市場違法行為的危害性，對潛在違法者起到教育和威懾作用，從而營造資本市場良好法治環境。
《意見》明確，進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監會的體制優勢，完善線索研判、數據共享、情報導偵、協同辦案等方面的行政刑事執法協作機制。進一步優化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強一線偵查力量建設。《意見》的要求，有利於解決當前派駐機構人少案多的問題。
在張子學看來，在完善證券案件檢察體制機制方面，《意見》明確，探索在證監會建立派駐檢察的工作機制，通過參與案件線索會商研判、開展犯罪預防，加強最高人民檢察院與中國證監會、公安部的協同配合。這在過去也是從未提過，是創新也是現實需要。
在完善審判體制方面，目前已先後在上海、北京建立金融法院。《意見》提出：“充分利用現有審判資源，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設，探索統籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。”
郭靂認為，根據最高人民法院關於北京、上海兩地金融法院的管轄規定，金融法院目前只對金融民商事類案件擁有管轄權，證券期貨領域的刑事案件和行政案件則由其他法院管轄和審理。這樣的管轄權分配可能造成民事案件、行政案件和刑事案件在審理過程中出現事實認定、法律適用不統一的問題。在金融法院探索證券期貨審判領域“三合一”改革，有助於節約司法資源，提高審判專業化程度，維護法律秩序統一性價值，實現司法對資本市場高質量發展的整體保護效能。《意見》提出“探索統籌”，值是肯定。
加強跨境監管執法司法協作
“加強跨境監管合作、加強中概股監管及建立健全資本市場法律域外適用制度，這是第五部分列舉的3條措施。”中國人民大學法學院教授劉俊海説，這是《意見》最受關注的亮點之一，乾貨滿滿，值得全面肯定。
在加強跨境監管合作方面，《意見》提出，完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理等相關法律法規。抓緊修訂關於加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定，壓實境外上市公司信息安全主體責任。
郭靂説，在當今信息時代，數據是極為重要的戰略資源。跨境數據流動不僅關乎公民個人權利，而且會對國家安全產生直接影響。《意見》回應了現實問題。
劉俊海説，《意見》的出台，表明一方面中國積極融入資本市場的全球化進程，另一方面也不會忽視數據安全。“數據安全”關乎國家安全、公共安全、公民信息安全，這也是我國最新的表態。
《意見》同時明確：“堅持依法和對等原則，進一步深化跨境審計監管合作。探索加強國際證券執法協作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執法聯盟。”
劉俊海説，美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）與中國證監會就檢查會計師事務所審計底稿問題尚未達成一致。中國一方面要保護自身安全，另一方面要堅持依法和對等原則，而不是一方強求。中國加強國際證券執法協作，可以訂立雙邊協定，也可以簽署多邊協定，甚至可以參與起草一些國際公約。
“中國提出建立執法聯盟，表明了中國對於跨境協作的態度是積極的也是平等互利的，是開創性之舉。”劉俊海説。
在跨境監管中，不可忽視的是對於中概股的監管，這也是第一次提出。在郭靂看來，中概股公司是指主要資產和業務在中國境內，但在境外註冊和上市的公司。中概股公司多為中國各行業領先的高科技企業，比如新浪、騰訊、百度等等，掌握有中國人出行、購物、支付等多領域的海量數據。
劉俊海説，這類公司一般在避税天堂註冊一個殼公司，在中國香港設立子公司，在中國大陸設立孫公司，同時成立一個實體運營企業，即VIE模式。這類遊離於監管之外的公司，一旦發生風險及突發情況，有可能產生嚴重後果。因此《意見》提出，切實採取措施做好中概股公司風險及突發情況應對，修改國務院關於股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定，明確境內行業主管和監管部門職責，填補了監管真空。
另一個問題是資本市場法律域外適用問題，也就是長臂管轄問題。《意見》提出，抓緊制定證券法有關域外適用條款的司法解釋和配套規則，細化法律域外適用具體條件，明確執法程序、證據效力等事項。
不僅如此，專家認為，在審判上，不僅應有法院判決，還應引入涉外仲裁，通過對法院判決和仲裁裁決的執行，傳遞中國建立投資者友好型的理念。