十餘載九城獲批、三年來無一新增 誰是國家中心城市“第十城”？

國家中心城市之爭,懸念再起。近期,多個重點城市在公示的國土空間總體規劃草案中,提出了創建國家中心城市的目標。

據中國城市報記者梳理,截至目前,包括直轄市、省會城市、計劃單列市在內的36個重點城市中,已有廣州、重慶、杭州、深圳、哈爾濱、西寧、成都、武漢、青島、瀋陽、福州等11個城市相繼公示國土空間總體規劃草案。

其中,杭州、瀋陽、福州在國土空間總體規劃草案中明確提出國家中心城市的發展目標。此外,南京、合肥、長沙尚未公示國土空間總體規劃草案,但建設國家中心城市均獲得了省級層面支持。在江蘇、安徽、湖南等省級國土空間總體規劃草案中都有支持省會城市建設國家中心城市的相關表述。

近期,杭州、瀋陽、福州等地在國土空間總體規劃草案中明確提出國家中心城市的發展目標。圖為杭州市奧體中心全景風光。人民圖片

十餘載九城獲批

三年來無一新增

國家中心城市具體指什麼?根據原建設部2007年上報國務院的《全國城鎮體系規劃(2006—2020年)》的定義,國家中心城市是全國城鎮體系的核心城市,在中國的金融、管理、文化和交通等方面發揮着重要的中心和樞紐作用,在推動國際經濟發展和文化交流方面發揮着重要的門户作用。

時間回溯至2010年,住房和城鄉建設部發布《全國城鎮體系規劃(2010—2020年)》,首次提出建設北京、天津、上海、重慶和廣州5個國家中心城市。

時隔近6年,國家中心城市“朋友圈”迎來首次“擴容”。2016年4月,國家發改委和住建部聯合發佈《成渝城市羣發展規劃》,將成都定位為國家中心城市,成都成為西部內陸地區城市開發的高地。

同年12月,經國務院批覆,國家發改委發佈《促進中部地區崛起“十三五”規劃》,提出支持武漢、鄭州建設國家中心城市,國家中心城市數量增至8個。

2018年1月,國務院批覆《關中平原城市羣發展規劃》,提出“建設西安國家中心城市”的目標,西安成為全國第9個國家中心城市。至此,全國已經有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安等9座城市被定位為國家中心城市。

為何國家中心城市的桂冠會引眾多城市“競折腰”?

“國家中心城市意味着國家層面對該城市發展定位的認可,在一些重大改革創新舉措上,國家中心城市可能會得到優先考慮,一些功能性項目和基礎設施在配置上也會有所傾斜,這對於城市的長遠發展將形成實質性利好。”廈門大學經濟學系副教授丁長髮告訴中國城市報記者。

國家中心城市門檻在哪裏

面對懸而未決的國家中心城市“第十城”,城市“後浪”們摩拳擦掌,在這場城市“升級”大戲中爭當主角。城市“後浪”如何才能拿到“入場券”?

經濟實力是城市競爭力的基礎,也決定了城市在所屬區域經濟中的地位。通過分析已經獲批的9個國家中心城市,中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在接受中國城市報記者採訪時表示,經濟實力是成為國家中心城市的重要因素。

9個國家中心城市的相關經濟數據也印證了上述觀點。數據顯示,2020年9箇中心城市全部邁進GDP萬億元俱樂部。其中,上海、北京突破3萬億元大關,廣州、重慶突破兩萬億元。

人口規模是城市對外來人口吸引力的體現,也是衡量一座城市競爭力的重要指標。陳耀認為,國家中心城市同樣也需要具備一定的人口規模,9個國家中心城市均是超大或特大型城市。

事實也確實如此,人口超千萬已經成為國家中心城市的“標配”。第七次全國人口普查數據結果顯示,9個國家中心城市常住人口數量均超過千萬,其中,居末位的武漢市常住人口也已達1232.65萬人。

城市建成區面積是判斷城市發展規模和階段的重要指標,是判斷城市發展水平的重要依據,也是判斷城市土地利用效率的基礎數據。“就城市本身而言,除了經濟實力、人口規模外,建成區面積佔市區面積比例也可作為國家中心城市評價的重要參考因素。”陳耀説。

值得注意的是,目前國家層面尚無明確的國家中心城市建設標準和指導意見。針對不少地方申報熱情高漲、城市之間競爭加劇,專家建議,需儘快制定國家中心城市建設體系,建立科學有效的評估機制和量化指標。

並非越多越好

重在科學均衡

復旦大學城市經濟研究所所長周偉林在接受中國城市報記者採訪時表示,不同於直轄市、省會城市和計劃單列市等行政單元,中心城市的概念是從城鎮體系角度提出的。

“中心城市的設置,考慮更多的是它的功能。中心城市起到的作用是在更大區域範圍裏面打破行政分界,更大範圍內整合、集聚資源,發揮輻射帶動作用。”周偉林説。

對此,陳耀表達了相似的觀點。陳耀認為,中心城市是區域城鎮體系的核心城市,也是區域經濟發展的重要載體。中心城市要有一定的數量,但並非越多越好。中心城市要想更好發揮區域發展中的引領和帶動作用,在分佈上需要具備一定的科學性和合理性。

中央財經大學政府管理學院城市管理系副主任王偉認為,如果國家中心城市佈局科學,就會帶來資源配置的新格局,即新的城市崛起進而輻射周邊區域發展;如果不科學,則有可能強化既有不均衡格局。

我國究竟需要多少個國家中心城市?記者注意到,目前國家層面沒有突出具體的國家中心城市的數量。

在丁長髮看來,國家中心城市背後,需要城市羣作為支撐。北京和天津背後是京津冀城市羣,上海背後是長三角城市羣,廣州背後是粵港澳大灣區,成都、重慶背後是成渝城市羣,武漢背後是長江中游城市羣,鄭州背後是中原城市羣,西安的背後則是關中平原城市羣。

“國家‘十四五’規劃綱要顯示,我國共規劃了19個國家級城市羣。從這個角度看,我國國家中心城市的名單至少還可以增加10個左右。”丁長髮進一步分析。

羣英競逐誰執牛耳

邊境城市未來可期

事實上,此輪國土空間規劃草案公示之前,關於國家中心城市的競逐已趨近白熱化。

據不完全統計,此前明確提出培育、爭創國家中心城市的城市有13個,分別是長沙、瀋陽、杭州、南京、青島、濟南、合肥、福州、昆明、廈門、長春、南昌、烏魯木齊。

國家中心城市,未來花落誰家?陳耀認為,考慮到國家中心城市於所在區域的影響力和作用,當下國家中心城市分佈相對均衡,未來東北地區可以考慮增設國家中心城市。

記者注意到,在地理佈局中,這9個國家中心城市分別在華北、華中、華南、華東,以及西北、西南。其中,北京、天津位於華北地區;上海位於華東地區;廣州地區居於華南;華中地區有武漢、鄭州;西南地區有重慶、成都;西北有西安。而東北地區沒有國家中心城市。

此外,陳耀認為,在沿海地區國家中心城市佈局可以適當加密。目前,從沿海地區來看,京津冀、長三角、珠三角城市羣均有國家中心城市分佈,同處於沿海地區的山東半島、粵閩浙沿海可考慮增加國家中心城市。長三角城市羣覆蓋三省一市,僅有上海唯一一個國家中心城市,過於集中,也可以考慮增加省會城市作為國家中心城市。

華南城市研究會會長鬍剛在接受中國城市報記者採訪時認為,隨着國家“一帶一路”倡議的實施,我國走向世界的步伐加快,面向國際的邊境城市,如哈爾濱、烏魯木齊、南寧、昆明、青島等將分別在促進東北亞、中亞和西亞、東盟、湄公河區域、日韓的跨境合作交流方面發揮越來越重要的作用,在國家層面也具有特殊的門户意義,未來這些城市同樣有望入局國家中心城市的競爭。

創建國家中心城市的同時,城市也要謹防闖入誤區。陳耀認為,一方面,要合理佈局,體現國家長遠意圖;另一方面,要更加註重城市的功能建設,提升城市品質,勿圖虛名,避免造成名不副實;同時,國家中心城市建設要嚴控土地供應,防止圈地炒作房地產。