美國政府為啥老關門, 憲法第一條： 一切公款收支賬目應定期公佈

綜合外媒報道，之前圍繞特朗普建設邊境牆計劃的撥款問題，美國國會和白宮未能達成一致，美國聯邦政府於當地時間22日凌晨00:01分正式部分關門。關門後，約38萬僱員被迫停薪休假，42萬政府工作人員無償工作。

政府關門是美國獨特的政治現象，它是與美國憲政體制的運行邏輯、總統與國會權力相互制衡以及兩黨政治運作相互作用的結果，涉及政府預算制度、總統與國會的憲政安排、政黨政治與政治制度關係、相關方面在危機中的行為等諸多領域，更因其對美國民眾和世界的廣泛影響而受到媒體及學界的重視。

一、美國政府關門首先是其預算制度所決定的

美國憲法第一條第九款明確規定：“除依照法律規定的撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公佈”。在19世紀，行政部門曾利用各種手段擺脱法律對撥款的約束，超額開支，侵犯了國會的財政權力，從而催生了1870年《反超支法》（Anti-Deficiency?Act）。

該法案規定：“任何政府部門在任何一個財政年度裏的任何超出國會撥款的開支，或以任何合約形式在將來超出國會撥款的支出，都是非法的。”

1921年通過的《預算和會計法案》（The?Budget?and?Accounting?Act?of?1921）開創了聯邦預算的現代時期。該法案要求總統為整個政府向立法機構遞交一份行政預算，並增加一個預算局以幫助總統編制預算，同時成立審計署來監督行政部門。

1974年通過的《預算和截留控制法案》（Budget?and?Impoundment?Control?Act）規定，全權預算支出（Discretionary?Spending）必須通過相應的年度政府算出預算案（Appropriation?Bill）的支持方能生效。

每年10月1日為美國財政年度開始之日，總統與國會必須在此期限前達成共識。如果常規撥款一直難產，各部門也可以通過持續性決議案來維持，或是不間斷地通過若干個臨時持續決議，以使各部門能夠用與前一年度款額相等的錢，繼續做一直在做的任何事情。

1981年，時任司法部長的本傑明·希弗萊蒂對《反超支法》進行詮釋，要求當資金缺口出現時，關閉受影響的機構。因此，當全年和臨時撥款法案均未達成時，政府關門是必然的後果。實際上在1978至1996年間，國會從未在10月1日前通過一份完整的預算案。在1998到2007財年裏，國會通過了70多個持續決議，使政府維持日常工作。

二、美國預算制度及其過程

美國預算制度及其過程，具有集中立法與分散的局部決策相結合的特徵，這區別於其它任何西方國家。它設置了預算、授權、撥款和税收四個委員會，無論是常規撥款、持續性決議案還是臨時持續決議，其在每個委員會中都必須爭取多數才能在各委員會相繼通過。

而委員會程序只是龐大複雜的預算程序中的一部分，預算程序還包括國會參眾兩院的討論、兩院聯席會議商討以及國會投票表決。預算制度的分割強化了部分與整體的對立，加深了各黨派各方面的分歧，激勵各黨派各方面爭取地區利益和經濟利益的行為，為預算的通過設置了障礙；同時也使改革變得困難，若進行改革必須面對來自各方的反擊，要不停地在每一個問題上過招，一次又一次地進行爭鬥。

三、政府關門的憲政原因：國會與總統相互制衡

美國的建國之父們在立憲時有意創造了可以使政府關門的條件。美國憲法為總統與國會規定了不同的選區、長短不同的任期、不同的選舉方式和不同的職責。二者擁有各自法定的權限，為了保護自己的權力，行政權和立法權兩個方面往往相互牽制。

一方面，美國總統作為最高行政首腦、國家元首和三軍總司令，是唯一由全國直接選舉與間接選舉相結合產生的官員，可以聲稱自己能比國會領導人更好地代表全國人民的利益。他擁有憲法所賦予的否決權，當總統行使否決權後，國會不得不通過新的法案以滿足其要求。行政權力在現代的擴大更是使得政府在與國會的交戰中總是佔有優勢。

另一方面，國會議員將自己擺在政治壓迫防波堤的位置上，他們的主要武器是掌握“錢袋權力（The?Power?of?the?Purse）”。國會握有每年一度向聯邦機構撥款的權力，這一權力實際上反過來加強了聯邦機構官員對國會的依賴。

國會的目標和行動邏輯是：制定良好的政策，通過議員個人權力的行使保持強大的國會，取悦和影響選民。但在國會內部，參眾兩院的代表方式不同、議員的任期不同、面臨的政治議題有時也不盡相同。

參議院由50個州每州選舉兩名參議員構成；眾議院的議員按各州的人口比例選舉產生。兩個機構的領導和成員之間幾乎沒有什麼依賴關係，互不接受另一機構的領導，因此它們往往支持不同的政策。

美國憲法明確規定實行三權分立。立法機構和行政機構相互獨立，這意味着它們彼此可能會在相當長的一段時間內保持較大的意見分歧。總統制與議會制不同，議會制下執政黨的領袖出任政府行政首腦，議會與政府經常保持相對的一致性。

而在總統制中，總統選舉必須在一個既定規律的週期內按規定的時間進行。一旦議會與總統出現分歧和矛盾，這一體制無法立即通過新的選舉來徵詢公眾的意見，而只有等到總統的這屆任職期滿，分歧才能得以消解。國會和總統的分歧會使政府工作陷入持續的僵局。?國會與總統之間的鬥爭打開了衝突的大門，而長期分裂的政府和疲軟的經濟表現則讓這扇大門長期敞開。

四、政黨政治的介入

在美國，“如果總統職位和國會的多數派分別操縱於不同政黨之手，則正式的權力劃分將由於政黨對立所加添的另一層劃分而強化起來。”“權力分立的程度，取決於政黨制度的成分多於取決於憲法條文規定的成分。”

美國這一獨特的政黨體制造成了獨特的政治現象：雖然總統是其所屬政黨的政策主要決定人，施政計劃被視同為黨綱，但國會中的黨組織並不隸屬於總統，是否贊同總統計劃完全由自己決定。白宮可能與國會的同黨籍議員佔多數的一院聯合起來，制衡另一院，也可能出現一黨內部各派互相對立和衝突壓倒政黨內部團結的局面。

不僅總統難以領導本黨，國會中的政黨領袖對全黨意見的統一很多時候也要求助於道義。由於議員由各州直接選出，議員在面對黨的壓力和選民期望之間的矛盾時，往往順從選民，以選民的意見為意見，這主要出於贏得選票繼續連任的考慮。

儘管不時出現極端化，但美國的政治制度仍足以維持兩黨政治鬥而不破的基本態勢，這些制度包括選舉制度、政府制度和聯邦制。但進一步深究可以發現，在激烈的黨爭之下，兩黨間關係的溝通協調缺乏制度的載體，也沒有一定的機制相銜接，兩黨主要通過政黨領袖間的談判來解決問題。預算分歧的制度表現形式充分地體現了美國政黨政治的“遊戲規則”。

（保留所有權利，轉載請註明作者和“制度開門”。資料來源：周淑真袁野：美國政黨政治與政府關門危機的關係，中共中央黨校學報?第18卷第1期）