預估投資近3萬億的國家工程，到底啥時候開工？

南水北調是國之大事，是世紀工程、民心工程。我國水資源分佈北缺南豐，需要繼續科學調劑，發揮好南水北調工程促進南北方地區均衡發展、可持續發展的作用。

自1952年毛澤東主席提出南水北調的宏偉構想以來，經過幾代國人的接續奮鬥，“四橫三縱”國家骨幹水網格局初具規模，但規劃的東中西三線當前僅完成兩線兩期，西線工程前期工作更是嚴重滯後於經濟社會發展需要。

西線工程最新重大進展是，2020年規劃方案比選論證報告報送國家發改委。

西線工程進展緩慢，顧慮何在？對於國家發展又有何重大意義？

文 | 許安強 李亞飛

受訪 | 王光謙 全國政協常委、民盟中央副主席、中國科學院院士、青海大學校長，本文為瞭望智庫原創文章，原標題為《南水北調西線工程將極大均衡我國戰略發展空間》，首刊於《瞭望》2021年第13期。

近日，作為規劃調研參與者，中國科學院院士王光謙向記者介紹了西線工程規劃方案。

他説，西線工程從長江上游調約240億立方米水到黃河上游。水利部門通過長期研究和勘察，已形成“上線”和“下線”兩條線路設想。“下線”從金沙江葉巴灘水電站、雅礱江兩河口水電站、大渡河雙江口水電站調水入黃河支流洮河，調水約160億方；“上線”從雅礱江、大渡河干支流調水至賈曲河口入黃，調水約80億方。兩條線路以引水洞涵為主，均可形成自流到黃河上游。

近年來，民盟中央把落實“黃河流域生態保護和高質量發展”作為重大調研題目，在丁仲禮主席的帶領下開展了深入調研，完成了相關調研報告。調研組主要成員之一的王光謙介紹，西線工程靜態投資估計在1.1萬億元左右（以15年計），可通過跨省市農田佔補平衡交易來解決西線工程投資問題。“這是西線工程必須解決的既現實又關鍵的難題。”

“當前可成立由管理專家和領域專家組成的綜合論證組和專項論證組，就如何更好地實施西線工程展開論證，並對論證成熟的領域做出相應規劃。”王光謙代表民盟中央建議，“十四五”前期可論證，中後期立項，末期開工，15年內完成，“讓黃河成為造福人民的幸福河”。

1 根治黃河水資源短缺

《瞭望》：如何看待西線工程的必要性？

王光謙：西線工程從長江上游調水到黃河上游，是真正解決黃河流域水資源短缺的生命工程。

具體來講，當前黃河流域水資源短缺的根本問題仍然存在。黃河以佔全國2%的年徑流量，承擔着全國15%耕地和12%人口的供水任務，同時還承擔着向流域外調水，以及一般河流所沒有的攜帶大量泥沙入海的任務。黃河流域人均水資源佔有量僅為全國平均水平的27%。

黃河陝西潼關段。圖|新華社

受氣候變化與人類活動強度雙重影響，黃河流域水文泥沙情勢發生了重大變化，水沙矛盾加劇。以潼關站為例，水利數據顯示，目前該站與1960年相比，徑流量減少了44%，輸沙量減少了85%。據第二次全國水資源評價成果，黃河多年平均天然徑流量已由第一次評價時的580億方減少為535億方。據黃委估計，2050年黃河流域在節水充分挖潛的情況下，水資源將缺口130億方左右。

在全球氣候變化導致水文情勢變化、未來仍有極大不確定性背景下，實現黃河從一般意義上的不斷流，向功能性不斷流轉變，形勢依然嚴峻。

固然，黃河流域應以節水為先，推進水資源節約高效利用，以水定城，以水定地，以水定人，以水定產。但是，近期可通過節水提高水資源利用效率，遠期只能底線思維，通過開源，跨區域調水工程，才能夠解決連續乾旱年份的缺水問題，才能從根本上解決黃河水資源短缺的問題。

首先，正常年份，黃河能夠養育黃河兒女。一旦遭遇乾旱年份，河道斷流，沿黃人民將無水可用。歷史上，黃河百年尺度一般遭遇兩個以上的連續乾旱時段，造成社會動盪，民不聊生。1972年到2000年間，黃河四年三斷流。特別是1997年，黃河226天無流入海，張光鬥先生帶領163位院士向中央上書，呼籲拯救黃河。

其次，從“懸河”治理方面考慮，需要外調水。未來通過增加黃河水量，採用疏浚方式，人工干預，使“懸河”不再抬升，變成相對“地下河”，確保黃河安瀾。

再者，調水是能源基地發展的需要。西部是我國重要的能源化工基地。山西被列為能源革命示範省，青海是新能源示範省。通過調水發電，不但可以實現與風電、太陽能之間的儲存和轉換，錯峯調劑，互為補充，還可以把煤炭開採減下來，實現碳中和，這是黃河流域高質量發展的一個重要基礎。

2 四大爭論今仍在

《瞭望》：西線工程遲遲沒動工，目前爭論焦點主要集中在哪裏？

王光謙：南水北調西線工程是十分必要的，但當前爭論依然很大。

技術上：工程難度大，技術上是否可行？可類比世紀性戰略工程川藏鐵路。兩者都途經青藏高原的崇山峻嶺，工程地質條件複雜。川藏鐵路90%以上線路是隧洞橋樑；西線工程90%以上為引水洞涵。川藏鐵路已於去年11月開工建設，先期開工的是“兩隧一橋”（色季拉山隧道、康定2號隧道、大渡河橋）隧道工程已全部轉入洞內施工。由此來看，同等難度的西線調水工程技術上也應可行。

生態上：質疑工程的生態環境影響。任何工程必然有利有弊，西線工程的生態環境影響是客觀存在的。在調水區，西線工程調水規模佔調出區年徑流量的40%，低於長江河道生態警戒水量，在國際公認生態警戒限內；調水區為山區，植被主要由天然降水維護，同已經形成徑流的水體關係甚微。水源地水庫蓄水會帶來一定的淹沒問題，工程沿線均為地下管道，影響有限；受水區一般為生態正效應。

投資上：工程投資大、效益低？調水工程的效益如何評價一直都有爭議。西線工程向黃河上游調水，勢必與黃河自身水資源混合統一使用。黃河水資源一直廉價甚至免費使用，只收水資源費則工程投資不能收回。調入黃河流域的水量，一部分滿足流域內生產生活用水的新增水量；另一部分可以灌溉沙地旱地，增加數千萬畝高質量農地。

據水利部門預估，西線調水工程靜態投資在1.1萬億元人民幣；黑山峽、磧口、古賢三個水利樞紐工程建設在2000億元左右（包括移民）；灌溉渠網建設估計在7000億元左右；黃土高原的水保工程如要做到位，約需要投入1000億元。沙化地改造成設施農田，根據億利集團在庫布其沙漠等地的經驗，每畝資金不到一萬元，如建成一億畝農田，需投入一萬億元資金；但這部分投入可以通過市場機制完成，政府從鼓勵社會資本投入的角度，可安排1000億元作為貸款補貼。

因此，大的靜態投資估計在2.2萬億元左右（以15年計）。

建議這部分資金通過土地佔補平衡來解決。新造農田一億畝，拿出1000萬畝進行跨省市農田佔補平衡交易，從當前市價看，可籌集2.5萬億~3萬億元。可成立一個“西部發展基金”，每年交易70萬畝用地指標（以15年計），用這部分資金完成所有需做工程，如最終有資金餘額，可用於西部交通建設、生態建設、發展教育等。另外，可利用該基金平台，對相應的用水單位統一收費，所獲資金首先用於調水工程維護、取水區經濟損失補償等開支。

位於寧夏回族自治區中衞市的黃河黑山峽河段。圖|新華社

社會上：主要涉及移民，庫區移民主要在黑山峽水庫淹沒區，約有十萬甘肅省人口需要遷移和數十萬畝農田被淹沒。甘肅各界對黑山峽水庫建設強烈反對，因此需要十分重視。黑山峽水庫建設對騰格裏沙漠南部、毛烏素沙地引水，對寧夏灌區改提灌為自流均很關鍵，意義十分重大。

建議國家對蘭州城市發展作出更高定位，並通過西線工程首先滿足蘭州新區建設和發展用水需求，把淹沒區人口就近轉移到蘭州新區，為他們創造更好的生產生活條件，使人口遷移極有吸引力。同時西線工程上馬後，對甘肅一省而言，損失是小賬，機遇和收益是大賬。

調水區新建水庫，約有兩萬農牧民需要安置，大部分為藏族同胞，要設計極有吸引力的移民方案。

3 400億方水帶來大變局

《瞭望》：西線工程能為黃河流域帶來多少水資源？

王光謙：經測算，每年可為黃河流域增加近400億方，新增水資源來源有三。

其一，西線調水約240億方。據水利部門資料，大渡河雙江口水電站多年平均徑流量為158億方，雅礱江兩河口水電站為218億方，金沙江葉巴灘水電站為260億方，總計636億方。以不超過國際公認的40%“安全線”取水，可形成約240億方的調水量。

2017年10月24日，兩河口水電站大壩心牆填築現場，水電站位於四川省甘孜藏族自治州雅江縣的雅礱江和鮮水河匯合口下游約2公里處，海拔近3000米。圖|新華社

其中，“上線”已論證70多年，工程方案較成熟，具備開工建設基礎。“下線”調水壩址控制流域面積大、水量充沛、可調水量大、全程自流；水源地水庫利用在建大型水電站，淹沒區移民和宗教設施處理等難題已基本解決，調水對生態影響較小；取水水庫大渡河雙江口水電站和雅礱江兩河口水電站已在建設中。

其二，黃河中上游建水庫“蓄水”80億方左右。黑山峽、磧口、古賢等三個水利樞紐工程已規劃多年，如西線工程完成，可對流域水資源利用做出重大調節。據水利部門資料，近年來黃河入海水量在300億方左右，遠大於100億方的“生態安全流量”，殊為可惜。儘管黃河流域降水年際變率大，但通過水庫調節，每年“工程性”增加80億方左右的水資源應該可以實現。

其三，通過約240億方“增量水”，黃河本身的“內循環”增加約80億方。水資源從外區域調入並用於農業、生態、生活等之後，真正被“消耗”的水量很少，主要部分被土壤、植被系統蒸發蒸騰形成水汽，水汽增加會增加區域性降水（類似於小氣候改善），從而形成新的水資源；還有一部分會補充到地下水，地下水系統達到平衡後最終會補充到黃河。

在這樣新的區域水循環系統之下，到底能增加多少水資源，雖尚難下結論，但我認為80億方是個保守估計的數字。如果把工業用水、生活用水處理後再循環利用，內循環增加的水資源將遠高於80億方。

《瞭望》：調來的水如何利用？

王光謙：增加的水資源宜多用於黃河中上游地區：一方面是這些地區沙化旱化土地廣袤，光熱資源充沛，有發展農業的優越條件及生態改善的強烈需求。另一方面，這些水資源被利用後，其蒸發蒸騰出的水汽可在其周邊及下游，重新形成多次降水，並通過地下水補充到黃河中，由此提高調入水資源的實際利用效率。

近400億方水中，200億方用於黃河中上游周邊大片沙化旱化土地的改造和生態改善；100億方用於解山西、北京、河北、天津、山東、河南長遠發展中的水資源不足之困；其餘不足100億方用於西北（青海、甘肅、寧夏、陝西、內蒙古）城市人口的生活用水和工業用水。

黃河中上游周邊的大片沙漠和沙地以固定半固定為主，地勢平坦，還有大量乾旱荒地。有水就容易改造成為農田。其中，毛烏素沙地佔地6000萬畝左右；庫布其沙漠佔地2000萬畝左右；烏蘭布和沙漠佔地1500萬畝左右；騰格裏沙漠南部以半固定沙丘為主的沙地有3000萬畝左右；甘肅蘭州、白銀地區和寧夏中衞、中寧等地區有未利用乾旱荒地1500萬畝左右；甘肅河西地區如通過1400m高程自流引水，有約1.4億畝土地可以改造；晉西北有約2000萬畝低水平利用旱地，也可改造。

根據億利集團治理庫布其沙漠和毛烏素沙地的經驗，如果在這些土地上建設規模化設施農業，按每畝年需水100~200方計算，200億方水足以將一億畝沙地旱地改造為優質農田。

特別需要指出的是，改造沙地旱地是否有必要？在唐代之前，毛烏素沙地等地還是水草豐美的草原。黃河流域，“統籌山水林田湖草系統治理”要把治沙問題納入其中，統籌治理。

這些沙地，每畝投入不到一萬元，即可在平整後建立節水灌溉系統；由於沙地本身的光熱條件和無污染，農產品產量和質量均可達到上乘（以色列在這方面全球領先）；農場化規模經營這些農田，利潤是可保證的。

如億利集團在庫布其沙漠種植的高質量土豆每畝產量在7000斤左右，西紅柿產量每畝可達15噸。

這些旱地，“靠天吃飯”，在晉西北、內蒙古、河北均有成片分佈，沿桑乾河河谷等路線調水，這些農田的畝產均有倍增的潛力，而且因它們分佈在首都上風口，也宜將其改為穩產高產水澆地。這樣做技術不成問題，投資也不大。

如果以“嵌入式”方式利用這些沙地旱地（一部分改造成農地，一部分繼續以自然狀態存在），根據小氣候改善的原理，還可在改善生態的基礎上增加以億畝為數量級的草地。

此外，如果把地表水和地下水配合起來動態性利用，既可以防止土地鹽漬化，又可以克服水資源年際變化帶來的不利影響。總之，有水進來，造田不難。

山西、北京、河北、天津、山東、河南，根據其發展規劃，到2035年，各約有10億~30億方的水資源缺口，因此用100億方水的增量可大致滿足其生產生活生態所需。

西寧、蘭州、銀川、呼和浩特、包頭等黃河上中游城市，均有在引入水資源後，發展成超大城市的潛力，從而吸引周邊山區的農牧民向城市及周邊聚集，同時可適度發展用水需求量大的工業。

《瞭望》：調水還要注意什麼問題？

王光謙：當前陝北的榆林、延安，甘肅的黃土高原區，山西的部分黃土高原區水土流失仍較嚴重，需要通過高密度的淤地壩、小型水庫建設，加之生態移民等工程，大幅度減少水土流失。

磧口和古賢水庫建成後，對黃河泥沙的攔截作用將大大加強，同小浪底水庫互相配合，通過河牀的“清水下切”作用，可提高下游地上懸河的安全性。如黃土高原人口壓力減少，生態面貌改善，水土保持工程到位，千百年來黃河變清的夢想不是不可能實現的。

因此，西線工程要同黃土高原的水土保持、生態移民和黃河河道健康等統籌謀劃。

對取水區的經濟補償上，建議建立恰當的補償機制，包括水資源計價，每年按調出水量付費等。補償機制要讓取水區的政府和居民滿意，從而支持工程。

欄目主編：秦紅 文字編輯：宋慧 題圖來源：新華社 圖片編輯：笪曦

來源：作者：瞭望智庫