非法社會組織滋生土壤亟須立法剷除

　　有的非法社會組織為尋求合法外衣的庇護，千方百計“掛靠”到合法組織名下或者與其共同開展活動，魚目混珠；有的線下被取締後，變換名稱在線上繼續活動，手段更便捷、形式更隱蔽；有的黨員幹部政治意識淡薄，隨意為非法社會組織“站台”或“代言”。

　　民政部、中共中央紀委機關、中央組織部等22個部門近日聯合發佈《關於剷除非法社會組織滋生土壤 淨化社會組織生態空間的通知》（以下簡稱《通知》），指出非法社會組織活動時有發生與上述滋生土壤有關，同時要求全方位剷除非法社會組織滋生土壤，淨化社會組織生態空間。

　　4月19日，民政部再次曝光11個涉嫌非法社會組織，中華國際風水協會、中華誦讀聯合會等在列。這是今年以來民政部第三次公佈涉嫌非法社會組織名單。

　　接受《法治日報》記者採訪的專家認為，非法社會組織屢禁不絕的原因在於違法收益遠遠高於違法成本，並且目前針對非法社會組織的相關規範層級不夠，規範供給不足。只有立法才能從根本上、系統性地解決問題。下一步還需要立法機關制定一部專門的社會組織管理法，依法查處非法社會組織。

　　壓縮生存空間

　　提高違法成本

　　《通知》在7個方面提出了具體要求，民政部概括為“六不得一提高”。

　　第一條針對的是企事業單位和社會組織，他們不得與非法社會組織有關聯。

　　“企事業單位和社會組織要自覺抵制非法社會組織，不得與非法社會組織勾連開展活動或為其活動提供便利；不得參與成立或加入非法社會組織；不得接收非法社會組織作為分支或下屬機構；不得為非法社會組織提供賬户使用等便利；不得為非法社會組織進行虛假宣傳。”《通知》稱。

　　第二條針對的是黨員幹部，其不得參與非法社會組織活動。

　　也就是説，黨員幹部（含離退休幹部）要依法依規參加各類社會組織活動，增強甄別意識和警惕性，不得參加非法社會組織開展的一切活動，不得為非法社會組織“站台”或“代言”。

　　《通知》稱，對違反有關規定、涉嫌違紀和職務違法犯罪的黨員幹部，移送紀檢監察機關、組織人事部門依規依紀依法嚴肅處理。

　　除此之外，各種公共服務設施和場所不得為非法社會組織提供便利，各互聯網企業不得為非法社會組織線上活動提供便利，各金融機構不得為非法社會組織活動提供便利等。

　　上海定達律師事務所執行主任肖波在接受《法治日報》記者採訪時稱，本次22個部門聯合印發《通知》，發文參與部門之多、涉及面之廣、對策之精準，都是前所未有的，這既説明打擊整治非法社會組織涉及社會方方面面，需要全社會的共同參與，也説明各部門的心是齊的，認識是一致的，這對深入持久地打擊整治非法社會組織必將產生重要推動作用。

　　北京外國語大學法學院院長、教授米良告訴《法治日報》記者，非法社會組織的存在及其活動已經成為一個社會問題，到了需要大力整治的時候，《通知》的發佈非常及時、必要。

　　中國政法大學法與經濟學研究院教授張卿在接受《法治日報》記者採訪時稱，多部門聯合出台《通知》的意義在於，一是降低了執法成本，提高了非法社會組織的預期違法成本；二是對非法社會組織和一些可能會為非法社會組織“站台”的企業形成更大威懾。

　　何以屢禁不絕

　　制裁依據滯後

　　《法治日報》記者查詢發現，自2018年2月起，民政部陸續公佈多批涉嫌非法社會組織名單。

　　今年以來，民政部先後於2月18日、3月24日、4月19日公佈3批涉嫌非法社會組織名單，中國美學研究會、中國志願者協會、中醫藥民間協會等共31家涉嫌非法社會組織上榜。

　　根據民政部官方網站公開信息，公眾可登錄“中國社會組織政務服務平台”或者“中國社會組織動態”政務微信，通過社會組織名稱核實其是否為合法登記的組織。同時，公眾如發現涉嫌非法社會組織的活動線索（如活動場所、負責人等），可以登錄“中國社會組織政務服務平台”的“投訴舉報”欄目進行投訴舉報。

　　中國政法大學刑事司法學院副教授謝澍向《法治日報》記者介紹説，非法社會組織的特點在於，其通常有高大上的名頭，動輒以“中國”“全國”甚至“亞洲”“世界”冠名。非法社會組織通常長期從事非法活動，有的甚至在被依法撤銷登記或吊銷登記證書後“借屍還魂”，繼續從事非法活動等。

　　在米良看來，非法社會組織危害甚大，或者妨害了國家對社會組織的正常管理秩序，或者以“評獎”“認證”為名迷惑公眾非法牟利。

　　那麼，非法社會組織為何屢禁不絕？

　　張卿認為，主要還是因為非法社會組織的違法收益遠遠高於其違法成本。在查處方面，非法社會組織通常具有靈活性、隱蔽性、機動性等特點，在執法資源有限的情況下，非法社會組織被發現或查處的概率較低。在處罰方面，我國現行法律中針對非法社會組織的制裁主要依據是治安管理處罰法第五十四條“罰款”和“拘留”的規定，這類制裁產生的震懾力較為有限。

　　“非法社會組織既然以斂財為主，對於其從事違法活動動輒上百萬元的利益來説，僅處以一定數額的罰款，難以打消其從事違法行為的念頭。”張卿説，“當然，針對非法社會組織的處理還有刑事制裁手段，但是對非法組織本身的刑事制裁效果有限，而對非法社會組織的組織者（發起人）的刑事制裁程序複雜、標準要求高，刑事制裁成本比較高，啓動程序的概率較少，往往難以達到足夠的威懾效果。”

　　出台專門立法

　　滿足規範供給

　　《社會團體登記管理條例》第三十二條規定，籌備期間開展籌備以外的活動，或者未經登記，擅自以社會團體名義進行活動，以及被撤銷登記的社會團體繼續以社會團體名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。

　　《取締非法民間組織暫行辦法》第三條規定，社會團體和民辦非企業單位登記管理機關負責對非法民間組織進行調查，收集有關證據，依法作出取締決定，沒收其非法財產。

　　張卿認為，從法律層面上看，目前針對非法社會組織進行處罰的相關規範層級不夠，不能依法設立震懾程度較高的處罰措施。目前管理社會組織的規範主要是《社會團體登記管理條例》，該條例是一部主要涉及程序事項的行政法規，而針對非法社會組織的管理依據的《取締非法民間組織暫行辦法》僅僅是部門規章。比如一些涉及人身自由限制類的行政處罰措施，無論是行政法規還是部門規章都無權直接設立。

　　據米良介紹，我國刑法、治安管理處罰法等現行法律及涉及基金會管理、社會組織等級管理、民辦非企業單位登記管理的一些行政法規，已經形成一個初步的社會組織管理法律體系，但下一步還需立法機關制定一部專門的社會組織管理法。

　　米良認為，立法是最重要的環節，只有立法才能從根本上、系統性地解決問題。“我國近年來在對社會組織的管理方面積累了不少經驗，立法的條件已經具備，現在只是需要加快立法步伐。”

　　在米良看來，同時應強化民政部門對社會組織管理的職能地位，賦予其大膽管理的職權，將一些嚴重違法的社會組織堅決予以取締並給予嚴厲制裁；構成犯罪的，移送司法機關依法嚴懲。

　　張卿建議，要重視聯合執法制度的構建。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中提出，“民政部門要會同有關部門建立聯合執法制度，嚴厲查處違法違規行為，依法取締未經登記的各類非法社會組織”。

　　在張卿看來，就目前而言，由於規範層級較低、規範供給不足，有些社會組織管理部門即便成立了執法大隊，但是仍缺乏法律授予的執法權，諸多行政處罰還是依賴於公安機關，導致對社會組織的查處仍然威懾較低。“目前，執法層面上最重要的制度設計，還是要考慮運用多種監管手段包括刑事、行政處罰手段相互配合，形成有效的震懾。”

　　此外，張卿還認為，《通知》出台的目的不僅在於剷除非法社會組織滋生土壤，更在於推動合法社會組織可持續健康發展，提升合法社會組織的公信力和競爭力。因而，還需要考慮如何進一步釋放合法社會組織的活力，進一步“簡政放權”，增加對合法社會組織的支持力度，促進社會組織中市場競爭機制的發揮，不讓一些抱有非法目的的社會組織鑽了空子，造成“劣幣驅逐良幣”現象。這樣一方面是為了剷除非法社會組織滋生土壤，另一方面也能平衡優化營商環境的需要，降低不必要的錯誤成本，促進社會組織健康有序發展。