吳淞工業區、南大地區是上海“3+5+X”重點區域中近期轉型的產業地區。在全面實施“上海2035”總體規劃、高質量發展及建立國土空間規劃體系的背景下，本文通過總結吳淞工業區、南大地區整體轉型規劃在規劃組織、方案研究中具有共通性及差異性的做法經驗，針對公益性用地存在短板、園區配套弱、城市設計及附加圖則編制管控難等問題，探索可能的解決路徑及詳細規劃編制的趨勢方向，提出強化規劃引領多規協同、“底線思維+彈性管控”及實施建設安排，開展更加註重面向實施的規劃組織編制；強化軌道交通站點周邊功能集聚，產城融合、城市設計，規劃方案內容上對接精細化管理要求，統籌規劃、管理及實施。
黨的十九大以來，高質量發展成為城市發展的根本要求。圍繞持續提升上海城市能級和核心競爭力的發展目標，應對資源緊約束、建設用地減量化的現實挑戰，上海以重點地區規劃編制為試點，不斷探索完善詳細規劃編制方式方法，促進土地資源高質量利用。
1 規劃編制背景
圍繞“上海2035”總體規劃實施和土地資源高質量利用，2018年上海市政府出台《關於本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》，同年上海市規劃和國土資源管理局（現上海市規劃和自然資源局）配套制定《關於加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則》，並於2020年進行了修訂（以下簡稱“《實施細則（2020版）》”），聚焦圍繞軌道交通站點強化公共交通導向的發展模式，突出郊區城市副中心、重點地區、風貌舊改項目、產業用地等的差別化管理。
對照總體目標要求，實際操作中仍存在不少問題和困擾。現狀用地結構不合理；產業園區配套服務功能“弱”；附加圖則編制面臨兩難，管控過嚴容易引起頻繁的控詳規劃調整，彈性過多則趨向於缺乏管控而使附加圖則流於形式。
吳淞工業區、南大地區作為“3+5+X”重點區域中近期轉型的產業地區，是上海主城區內稀缺的成片整體轉型空間之一。上海市規劃和自然資源局會同寶山區政府組織開展規劃研究工作，進行試點探索，在吳淞工業區編制《吳淞創新城建設規劃》，在南大地區開展控詳規劃修編，創新方式方法，尋求解決路徑。
2 規劃主要情況
2.1 吳淞創新城建設規劃
2.1.1 基本概況
《吳淞創新城建設規劃》的規劃範圍即吳淞工業區，位於上海中心城北部，東側緊鄰黃浦江入江口，區域橫跨外環線南北，總用地面積約26 km²。吳淞工業區是國家級老工業基地，歷經百年發展，現狀以工業、倉儲功能為主。企業類型眾多，聚集了寶武集團、招商局等央企，上港集團、華誼集團等市屬企業，以及部分區屬企業。土地權屬情況複雜，目前大量企業已處於停產、半停產狀態，轉型需求必要且迫切。
《吳淞創新城建設規劃》規劃範圍圖
2.1.2 多層次、多內容的規劃推進
為推動地區整體有序轉型，規劃進行了基礎調研、國際案例分析、功能機制研究和城市設計，歷經概念規劃、結構規劃、建設規劃3個階段。
2.1.3 創新引領、產城並重的發展導向
吳淞工業區由“工業園區”向“綜合城區”整體轉型，建設“吳淞創新城”，打造老工業基地轉型發展和城市更新的示範區、國家創新創意創業功能的集聚區、國際城市文化旅遊功能的拓展區。規劃形成“一核兩心、兩帶五區”的空間格局，落實功能定位以及“三新兩創兩高”的產業格局，以新材料、新智能硬件、新經濟為產業引領，以科創為主、文創為輔，以高端商務商業和特色旅遊為導向，推動地區產能升級。
《吳淞創新城建設規劃》空間結構規劃圖
2.1.4 立足底線、對接實施的規劃策略
《吳淞創新城建設規劃》立足底線要求，充分對接實施，提出5個方面15條具體策略，突出生態人文、產業引領、產城融合等內容，在土地利用模式、實施保障機制等方面進行探索。
2.2 南大地區控詳規劃修編
2.2.1 基本概況
南大地區地處上海中心城西北門户，緊鄰S20外環高速、S5滬嘉高速，總用地面積約6.3 km²。南大地區是上海傳統產業整體轉型的典型地區，歷史上曾是化工、皮革產業基地，污染嚴重，後作為中心城建設敏感區長期控制，2009年啓動環保計劃綜合整治，按照“生態優先、環境重塑、綜合功能”的理念編制規劃並推進實施建設。近年來南大地區環境明顯改善，原有工廠大多已搬遷，基本完成土地收儲，可開發用地達4 km²，且集中成片，區位、環境、空間資源後發優勢明顯。
《南大地區控詳規劃修編》規劃範圍圖
2.2.2 專項綜合支撐的規劃組織
南大地區控詳規劃修編同步開展了一系列專項研究，遴選境內外優秀設計團隊開展整體城市設計，同時推進產業策劃、智慧城市和綜合交通等3個重點專題，以及海綿城市、綜合管廊、地下空間等10餘個專項規劃，銜接納入控詳規劃成果，並落實一批近期重點建設項目。
2.2.3 生態為先、智慧活力的功能定位
依據上位規劃，南大地區需承載國家戰略高端產業功能，提升地區能級，優化環境品質。為落實“全市轉型升級、高質量發展與卓越城區建設的示範區”的要求，規劃定位為全球領先、國內典範、生態活力智慧的創新城區。強化生態空間穿插滲透、產業組團集約緊湊，構建疏密有致的總體空間格局，形成“多中心、組團式、網絡化”的空間結構。
《南大地區控詳規劃修編》空間結構規劃圖
2.2.4 統籌編制實施管理的規劃措施
借鑑國際創新城區建設經驗，應對存量發展背景下高質量創新轉型的挑戰，南大地區控詳規劃修編以更高的編制標準、更彈性的管控手段、更融合的工作方式，開展規劃編制、管理、實施的綜合探索。
規劃編制方面，南大地區以培育產業發展新引擎、建設區域公共中心、樹立綠色發展新形象為目標，圍繞地區發展定位，踐行綠色生態，建設智慧城市，加強產城融合，突出TOD集聚，以組團模式構建創新城區空間；規劃管理方面，適應實際發展需求，探索“組團模式”及“二次城市設計”，突出精細化管理與分級彈性管控並重；建設實施方面，強化有效實施，注重多元參與和全生命週期管理與監測。
3 經驗總結與規劃思考
3.1 面向實施建設的組織編制方法
3.1.1 加強規劃引領下的多規協同
國土空間規劃要實現“多規合一”，但“多規合一”僅是一種手段，“多規協同”才是根本目的，以此協調各類專項規劃的管控要素，實現法定效用融合。
在一個平台上多團隊、多專業同時工作形成合力，需要規劃人員提前謀劃、通盤考慮，對規劃編制有更明晰的整體思路，對規劃方案有更有力的總體把握，同時瞭解掌握更多的相關行業知識，及時協調解決行業條線、方案之間的矛盾問題，努力實現“多規協同”。
3.1.2 堅持“底線思維+彈性管控”
按照“管什麼就批什麼，批什麼就編什麼”的要求，規劃更加註重在堅持底線的基礎上加強規劃彈性。“底線思維+彈性管控”兩者相輔相成，規劃加強頂層設計，一方面對生態綠化基底、基礎保障類內容等底線進行強制性剛性管控，另一方面在其他具體規劃內容上為未來實施建設預留更多的發揮空間。這體現了規劃從“終極目標制定”向“規劃引領發展”的轉變，也是落實政府服務市場經濟、不斷提升城市管理水平的要求。
3.1.3 注重實施建設安排
按照“強化控制性詳細規劃的實施導向，促進城市有機更新”的要求，規劃更加關注實施性，強調實施建設安排。一是開發主體全程參與規劃編制。二是實時掌握近期建設項目，納入方案整體規劃。
3.2 體現精細化治理的規劃方案內容
3.2.1 落實差別化容積率管理
吳淞工業區、南大地區轉型規劃按照《實施細則（2020版）》提出了一系列容積率差別化管理的政策導向。同時探索“以強度換空間、以空間換品質”的做法，站點周邊在原規劃綠地面積不減少的基礎上，對照新的功能定位，高標準規劃道路系統、服務設施、公共空間等，通過功能及建築量在空間上的騰挪，強功能、補短板，在有限的用地空間內實現高質量發展。
3.2.2 細化產城融合內涵
產城融合有利於改善園區環境，緩解通勤壓力，實現高品質生活，在不同的空間範圍具有不同的內涵。區域層面，產城融合重點關注平衡功能比例；地塊及建築層面，產城融合體現在構建24小時活力社區生活圈、平面及豎向的土地立體複合利用上。但產城融合的實施操作目前尚存在一些瓶頸。
3.2.3 完善分類城市設計
按照“深化城市設計管控要求，提升城市品質”的要求，吳淞工業區、南大地區開展了全域城市設計，“以設計定高度、以高度定強度”，形成規劃方案，並探索對接開發機制，更加細化分類的城市設計編制方法，在表達形式、成果深度和管控力度等方面進行區分。
南大地區城市設計鳥瞰效果圖
4 結語
上海已經進入存量更新階段，面對新形勢、新要求，需要不斷總結，優化完善規劃管理制度。通過吳淞工業區、南大地區這兩個重點轉型地區的規劃實踐，在詳細規劃層面探索現狀問題可能的解決路徑，在規劃組織編制方面，通過強化規劃引領多規協同、兼顧“底線思維+彈性管控”等，更加註重實施建設；在規劃方案內容方面，通過強化軌道交通站點周邊功能集聚、產城融合、城市設計，對接管理體現精細化要求。同時也希望相關的實施機制、規範標準等不斷完善，從而推動上海土地空間資源高質量利用。
作者：徐瑾，上海市城市規劃設計研究院。本文內容僅代表作者觀點。