劉世錦：“十四五”改革再突圍
中國新聞週刊記者/賀斌
發於2021.3.8總第986期《中國新聞週刊》
全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長、國務院發展研究中心原副主任劉世錦認為，“十四五”時期，中國應採取更加符合新發展理念的增長指標，即“就業指標打頭、GDP指標收尾”的指標體系。“中國要實現2035年的遠景目標，立足點、注意力應當更多地放在提升增長質量上，而非過度追求難以企及的增長速度。”
2020年初，中央有關決策部門委託中國經濟50人論壇開展了一項關於“十四五”和到2035年中國經濟社會重點領域改革的研究，劉世錦牽頭成立課題組，針對“十四五”和更長一個時期中國經濟社會改革的方向與重點領域進行研究，研究成果收錄於《讀懂“十四五”——新發展格局下的改革議程》一書中。
2021年全國兩會前夕，劉世錦接受《中國新聞週刊》專訪時指出，當今中國面臨雙重挑戰，一方面要解決好由中等收入階段跨入高收入階段特有的問題，另一方面要在百年未有之大變局中找到自身合適的位置。劉世錦將接下來的改革稱作“突圍”，“‘十四五’時期的改革，簡單地説，就是要從這些挑戰的壓力下突圍，踏入高收入階段的台階。”
在雙重挑戰之下，改革就是一場突圍
中國新聞週刊：你提出，中國當前面臨雙重挑戰，在應對挑戰的過程中，中國經濟會面臨哪些問題？
劉世錦： 改革開放以來，中國經濟經歷了30多年10%左右的高速增長，過去10年進入增長階段轉換期，逐步轉入中速增長平台。今後10年，仍有可能保持5%～6%或5%左右的增速，明顯高於美歐日等發達經濟體。
中國經濟增速遠高於發達經濟體，主要靠的是結構性潛能，也就是作為一個後發經濟體，在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。但作為發展中國家，要從中等收入階段邁向到高收入階段，難度很大。從國際經驗來看，“二戰”以後就進入工業化階段的幾十個中等收入經濟體中，只有13個經濟體真正進入到高收入階段。其中面臨的最大問題就是，進入中等收入階段後，經濟還能不能持續增長？
過去，中國經濟的高增長靠的是高投資，主要由基建、房地產、出口等驅動。轉入中速增長期後，需要有新的結構性潛能替代，這就是我們通常説的增長動能轉換。同時，還要縮小收入分配差距，低收入人口的收入能不能持續增長，成長為中等收入羣體？這不僅是人力資本提升的過程，也關係到產業結構、消費結構能否優化升級。
此外，中國作為人口最多的國家，也是世界第二大經濟體，經濟規模如果繼續上升，將會引起整個國際關係的變化。如何在變局中找到合適的位置，也是中國面臨的一個巨大挑戰。
所以，中國當前面臨的問題，有的是處於經濟發展階段面臨的共性問題，也有一些是中國作為大國面臨的特殊問題，在雙重挑戰之下，改革就是一場突圍。
中國新聞週刊：去年受疫情影響，中國沒有設定具體的經濟增長目標，今年是“十四五”開局之年，在你看來，今年乃至“十四五”期間是否有必要設置經濟增長的量化目標？
劉世錦： 受疫情影響，去年沒有設定GDP的增長目標，中國經濟仍實現了不錯的增長。“十四五”時期中國應採取更加符合新發展理念的增長指標，可以考慮採取“就業指標打頭、GDP指標收尾”的指標體系。
就業指標的重要性不言而喻，穩增長是為了穩就業，就業指標也能有效衡量全社會資源利用狀態，這應是一個力爭完成的指標。除此之外，還可以採取若干體現新發展理念的全局性指標，包括居民人均收入、物價水平、宏觀槓桿率、全要素生產率、單位GDP碳排放強度等。
這並不意味着不需要GDP指標，作為全球通用的反映經濟增長總量的指標，未來GDP指標應該是預期性、結果性、後置性的，不再作為掛帥指標。事實上，如果其他指標處在正常或好的區間，GDP增速就是適當的。從中長期看中國要實現2035年的遠景目標，立足點、注意力應當更多地放在提升增長質量上，而非過度追求難以企及的增長速度。
推動結構性潛能成為現實的增長動能
中國新聞週刊：在你看來，新的結構潛能是什麼？
劉世錦： 與發達經濟體相比，中國還有相當大的結構性潛能驅動增長，而非主要依賴於宏觀刺激政策。在房地產、基建、出口等高速增長期結構性潛能逐步消退後，“十四五”期間要着力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。
為此，我們提出一個“1+3+2”結構性潛能框架。其中，“1”指以都市圈、城市羣發展為龍頭，為下一步中國的中速高質量發展打開空間，實現更高的空間集聚效應。從經濟增長動能角度，“十四五”期間和更長一段時間，百分之七八十的增長動能都在這個範圍內。
“3”指實體經濟方面，補上我國經濟循環過程中新的三大短板：一是基礎產業效率不高。在能源、物流、通訊、金融等領域仍然不同程度地存在行政性壟斷、競爭不足，提升了全社會的成本，補這個短板將有利於全社會降成本。二是中等收入羣體規模不大。今後十到十五年時間，中等收入羣體應力爭由4億人增加到8億~9億人，實現倍增，補這個短板將有利於擴大需求特別是消費需求，同時擴大人力資本。三是基礎研發能力不強。基礎研究和源頭創新是我們內循環中的“卡脖子”環節，補上這個短板才能有效應對外部“卡脖子”問題，為建設創新型國家打牢基礎。
“2”指以數字經濟和綠色發展為兩翼。作為一個後發經濟體，中國在這兩方面具有一些優勢，有可能後來居上。但數字經濟和綠色發展並不是具體某一個行業的問題，而是全面賦能各行業各領域，提升全社會發展的能力，形成新的增長點。在“十四五”時期，乃至今後10~15年都將發揮作用。
簡單地説，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領、補足三大短板、兩個翅膀賦能。
中國新聞週刊：圍繞“1+3+2”結構性潛能，“十四五”期間中國改革如何突圍？
劉世錦： 目前，這些結構性潛能還受到不合理的體制機制政策的束縛，往往是看得見，抓不住，要讓這些結構性潛能“變現”，需要更大力度、更有成效地推動相關領域的改革開放。
首先是深化農村土地制度改革。集體土地入市、宅基地流轉有利於通過交易發現、提升土地價值，增加農民財產性收入，真正保護農民利益。土地交易收益優先用於農民社保，以現代化社保體系取代土地的保障功能，把稀缺的土地資源配置到更有效的用途。
其次是空間和城市規劃制度的改革。市場要在空間規劃和城市規劃過程中發揮基礎性的作用，人口流向是最重要的市場信號，應按人口流向分配用地指標、財政補貼資金等，並依照人口布局變化定期調整城市規劃。
此外，在基礎產業領域要放寬准入，促進競爭，並加快基本公共服務的均等化，逐步打通農村社保和城鎮居民社保的銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。同時，深化高水平大學教育和基礎研究領域改革。在創新居於前列、科教資源豐厚的若干城市，像當年辦經濟特區一樣，創辦高水平大學教育和研發特區。
在對外開放中，可採取更有前瞻性和衝擊力的舉措，如主動站上零關税、零補貼、零壁壘的制高點，在加入《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)的基礎上，積極創造條件加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)等，以更高水平的對外開放推動國內高標準市場體系的建設。通過這些改革開放舉措，推動結構性潛能成為現實的增長動能。
都市圈和城市羣將是主要增長動能
中國新聞週刊：“十四五”期間，70%~80%的增長動能來自於都市圈和城市羣發展，作出這一判斷的依據是什麼？
劉世錦： 從增長動能角度看，小鎮小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施，小鎮小城之間用軌道交通等連接，產業聚集的小鎮小城也要有製造業投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。
產業結構將會在空間調整重組。對成本敏感的製造業和中低端服務業企業轉至都市圈的小鎮小城，在降低成本的同時，也可繼續分享城市專業化分工體系的好處。高技術含量、高附加值的服務業和其他產業分佈於城市核心區。由於產業發展已經進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業集中的階段，都市圈的產業佈局將有明顯地域專業化、集中化特色，且集聚的是重要頭部企業。
人口就業居住結構也將發生重要改變。相當數量的老齡化人口可從城市核心區轉至小鎮小城，並形成養老特色的新社區。由核心區轉到小鎮小城的部分產業帶走配套的就業人口。與此同時，都市圈的小鎮小城可吸收大量農村進城和其他城市轉入的人口。
此外，在技術進步、綠色發展的大背景下，這一輪都市圈發展也完全可以不重複發達國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。
中國新聞週刊：在都市圈和城市羣的發展中，核心城市和“圈”之間，“圈”與“圈”之間不僅有合作，也有競爭。如何讓城市羣和都市圈發展呈現出優勢互補、共同發展的健康格局？
劉世錦： 都市圈和城市羣是一個城市體系，核心城市和周邊城市各有各的定位，各有各的作用。核心城市主要發展一些高附加價值的產業，中小城市成本較低，環境質量較好，還能分享城市體系中專業化分工的優勢，可以承接從核心城市轉移的產業。都市圈和城市羣的形成需要有規劃，但更多是市場力量作用的結果。
要形成有成長潛力、競爭力的都市圈和城市羣，就要打通要素市場，讓人才、土地、資金等各種市場要素自由流動，也就是説，讓每個市場主體作出選擇。在市場開放的基礎上，對城市空間作出規劃並定期調整。
建設都市圈要立足於調動市場力量，充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能，也要發揮好政府的作用。大城市的政府通常人員素質較高，組織協調能力較強，在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制，即核心城市的一個區，帶都市圈若干個鎮，發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等，都算到區的名下。區所轄核心城區內需要疏解的功能，可優先轉到所帶小鎮。同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。