楠木軒

2021年地方債發行有新變化 財政部新規有哪些亮點?

由 南門語山 發佈於 財經

  2021年起,財政部對萬億級地方政府債券發行工作有了新要求。

  11月11日,財政部網站公開了《關於進一步做好地方政府債券發行工作的意見》(下稱《意見》),用2600多字從強化項目評估等七大方面,對現行發債機制進行完善。《意見》於2021年1月1日起施行。

  其中,財政部要求,地方財政部門應當嚴格專項債券項目合規性審核和風險把控,加強對擬發債項目的評估,切實保障項目質量,嚴格落實收支平衡有關要求。

  不同於地方政府一般債券,地方政府專項債券要求項目收益與融資自求平衡,目前地方普遍要求是項目收益要覆蓋融資的1.2倍左右。但實踐中,一些專項債項目收益測算依據不足,收入過分誇大,潛藏風險。

  中國國債協會最近一篇專項債諮詢市場調查研究報告指出,在實操中,為使本息覆蓋倍數達到相關規定,部分諮詢機構會採用“技術手段”做高專項收入,其中創新型項目的可操作空間更大。例如,在測算項目收益時僅測算收入,不測算成本,最終使得項目收益虛高;為收益不足的項目虛增收入以滿足覆蓋倍數要求;為沒有收益的公益性項目虛創收益,編制項目收益來源等。

  “這些操作方式名義上用項目收益平衡專項債券本息,但實際上其收益很難達到預測水平,最終債務還是由當地政府性基金收入償還,間接給地方政府帶來債務風險。”上述報告稱。

  財達證券總經理助理胡恆松曾告訴第一財經,目前專項債項目收益一般被要求需覆蓋本金利息的1.2倍,最低不能低於1.1倍。但實踐中發現,一些機構幫地方政府編造專項債項目收益。一些項目收益測算時,把拍賣土地、配套廣告費等收入測算偏大。

  為了避免第三方專業機構幫助地方專項債項目“注水”,此次《意見》對此有了新規定。

  《意見》稱,律師事務所、會計師事務所等第三方專業機構應當勤勉盡責,根據項目實際情況出具專項債券法律意見書和財務評估報告,對所依據的文件資料內容進行核查和驗證,並對出具評估意見的準確性負責。

  財政部要求,地方財政部門應當強化專項債券項目的全過程管理,對專項債券項目“借、用、管、還”實行逐筆監控,確保到期償債、嚴防償付風險。

  為了充分發揮債券資金穩投資、補短板效應,近些年地方政府債券發行速度明顯加快,但審計部門發現,部分債券資金“趴在賬上”,甚至有的閒置時間超過1年,這影響資金使用效率。

  對此,上述《意見》稱,地方財政部門應當根據發債進度要求、財政支出使用需要、庫款水平、債券市場等因素,科學設計地方債發行計劃,合理選擇發行時間窗口,適度均衡發債節奏,既要保障項目建設需要,又要避免債券資金長期滯留國庫。

  對於一些最終無法推進的政府債券項目,目前國家允許對調整項目,以儘快發揮債券資金效應。

  此次《意見》要求,地方債發行後,確需調整債券資金用途的,地方財政部門應當按程序報批,不遲於省級人民政府或省級人大常委會批准後第10個工作日進行信息披露,包括債券名稱、調整金額、調整前後項目名稱、調整後項目收益與融資平衡方案、跟蹤評級報告、第三方評估意見等。

  由於地方政府債券發行有周期,導致一些地方會出現“項目等資金”的現象,或地方借新還舊時間緊張。

  為了儘快推進項目建設,保障及時償債,財政部在上述《意見》中,要求地方財政部門應當做好債券發行與庫款管理的銜接。對預算擬安排新增債券資金的項目,或擬發行再融資債券償還的到期地方債,可通過先行調度庫款的辦法支付項目資金或還本資金,發行地方債後及時回補庫款。

  目前地方政府債券發行期限不斷拉長,這有利於更好地匹配項目建設週期。不過一些債券項目期限明顯過長,存在人為將償債責任後移的不良傾向。對此,財政部要求地方優化地方債期限結構,合理控制籌資成本。

  《意見》要求,地方政府年度新增一般債券平均發行期限應當控制在10年以下(含10年),10年以上(不含10年)新增一般債券發行規模應當控制在當年新增一般債券發行總額的30%以下(含30%),再融資一般債券期限應當控制在10年以下(含10年)。

  財政部數據顯示,今年前9個月,地方政府一般債券平均期限為15年。

  受財政收入下滑,債務密集到期影響,越來越多的地方依賴借新還舊,通過發行再融資債券來償還到期本金。今年前三季度前三季度地方政府償債本息累計達到20466億元,其中通過發行再融資債券償還到期債券本金12410億元,佔比近六成。

  此次《意見》要求,新增專項債券到期後原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還,債券與項目期限不匹配的允許在同一項目週期內接續發行,再融資專項債券期限原則上與同一項目剩餘期限相匹配。