作者：時代財經 餘思毅 編輯：王麗麗
亳州的古井貢酒、瀘州的瀘州老窖、廣州的珠江鋼琴、廣州酒家……開年以來，多家上市公司公告稱部分國有股權被劃轉至所在地區省級財政部門，充實社保基金。
財政部有關負責人此前表示，劃轉國有資本充實社保基金後，承接主體獲取收益的方式是“分紅為主，運作為輔”。劃轉的國有資本具有特定用途和政策目標，如何安全規範管理並實現保值增值？有專家認為，“《劃轉國有資本運作管理辦法》應儘快出台，提高投資收益。”
2020年2月，劃轉國有資本運作管理辦法、中央財政對收繳資金具體使用辦法已起草完成等消息曾被傳出，但為何至今尚未出台？1月19日，時代財經就上述問題專訪了國資管理專家、中國企業改革與發展研究會研究員吳剛梁。
截至2020年末，符合條件的中央企業和中央金融機構資本劃轉工作全面完成，共劃轉93家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元。吳剛梁預估，剔除一些暫時不適合劃轉的國有股權，再算上地方國企劃轉的規模，本輪國資劃轉的總規模約3~5萬億元。
在吳剛梁看來，社保基金的投資風格不能太激進。國有企業和國資監管部門是“賺錢部門”，社保基金是“用錢部門”，不能本末倒置。
吳剛梁指出，划走10%的國有股權用以充實社保，專款專用，承接單位只能等待股權分紅，不能用於股權質押與融資，更不能賣掉。但由於每年國企分紅不多，承接單位可操作的投資空間很有限。
吳剛梁進一步解釋道，地方社保基金希望手裏的操作權限大一些，在進行更大投資時束縛少一些，因此地方希望出台“劃轉國有資本運作管理辦法”，以打破股權變現的限制。但社保基金作為社會保障的屏障，應該堅持穩妥、謹慎的投資原則。“怎麼在兩者之間取得平衡，估計是政策遲遲沒有出台的原因。”
國資管理專家、中國企業改革與發展研究會研究員吳剛梁
國資劃撥彌補社保基金缺口
時代財經：1月18日新華社報道，截至“十三五”末，全國國資系統監管企業資產總額和所有者權益分別為218.3萬億元和71.9萬億元。2021年，滬深兩市至少9宗國有股權無償劃轉案例。你預估本輪國資劃轉的總規模是多少？
吳剛梁：根據2017年11月國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，劃轉對象為中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。
按照全國人大公佈的數據，2019年全國國有企業的國有資本權益約為80萬億，包含國資系統監管企業以外的其他國有企業，按理説，可供劃轉的國有資本權益約為8萬億。
根據目前最新的公開消息，截至2020年末，共劃轉93家中央企業和中央金融機構，國有資本總額只有1.68萬億元。
1.68萬億元與8萬億元差距如此大的原因有四點：第一，不含地方國企股權劃轉；第二，是否劃轉與國企的功能界定及分類有關，比如公益類、文化類的國企不劃轉；第三，由黨政機構和行政事業性單位履行出資人職責的企業暫時不劃轉；第四，有些上市公司在此之前已經完成了劃轉10%，這次不再劃轉。
若是加上地方國企的劃轉，本輪充實社保基金的規模估計大概是3~5萬億。
時代財經：為什麼最近劃轉動作如此密集？
吳剛梁：隨着老齡化問題凸顯，社保基金缺口加大，部分地區按照現有的養老金髮放，再過幾年可能就會有虧空的風險。再加上減税降費以後，企業繳納社保基金、養老基金的比例從20%變成16%。
國有股權劃轉是一個比較好的補充方式。從法理上來説，國有資產包括國有企業的股權屬於全國人民，所以劃轉部分股權用來養老是合理合法的。其他的補充渠道，比如徵收房產税等，操作起來難度較大。
時代財經：社保缺口有多大？劃轉能補充上嗎？
吳剛梁：如果按照《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》劃轉10%國有股權，3~5萬億基本上可以彌補缺口。但是社保基金的收支是動態的，不能説現在能彌補虧空，以後就高枕無憂。
此外，依賴國有股權劃轉來彌補，也不是最好的方式，畢竟股權劃一塊就少一塊，所以要考慮持續性的問題，開拓其他來源補充。
“茅台化債”不值得推廣
時代財經：當下由於減税降費、財政收入減少，而疫情防控、疫苗免費等開銷，使得財政支出擴大。國資總劃轉，能否在財政赤字以及地方債化債方面起到積極作用？
吳剛梁：國有股權的用途很多，劃給社保資金只是其中一個，股權也是可以用到別的地方去，如用於地方債。按照目前國有資產管理體制，各級地方政府是地方國有企業的出資人代表，有權力處置股權，不需要經過中央同意。
而劃轉社保基金的10%國有股權具有專款專用的性質，只能用於彌補企業職工基本養老保險基金缺口，不宜納入國有資本經營預算，更不能用於地方國企償債。
時代財經：“茅台化債”屬於各地政府化解債務中的一種具有地方特色的做法。地方政府通過出售白酒上市公司部分股份來化解部分地方政府隱形債務，該模式較容易操作，成本也較低，並能在較短時間內見效。這一做法是否僅在一些擁有像茅台這樣優質資產的地方才能行得通，其他地方政府難以推廣？
吳剛梁：地方政府積極採取措施，防止個別國企違約風險蔓延到轄內其他國企，守住不發生系統性風險的底線，這是值得稱讚的。但是，在這個過程中，應該採取市場化、法治化的方式。
我不支持地方政府將轄內國有企業的信用實行“捆綁”的做法，讓一家效益好的國企去救助另一些債務纏身的國企。每家國有企業都是獨立的市場主體，這樣做可能會使某些國有企業債務越陷越深，“殭屍企業”無法出清。其他地方並不一定是缺乏優質資產，可能是不認同這種做法。
“分紅為主，運作為輔” 投資風格不宜激進
時代財經：最近社保基金有一筆減持，截至1月14日，社保基金會減持中國人保A股約4.44億股，減持數量佔公司總股本1.0037%，變現金額為30.07億元，同時調倉增持人保的H股。這一減持計劃早於半年前就公告減持計劃期間為2020年7月31日至2021年1月30日。怎麼解讀社保基金的減持操作？社保基金能否通過規範投資管理實現利益的最大化？
吳剛梁：這筆減持是2011年，中央社保基金理事會用受託管理的基金進行的戰略投資，應該不是劃撥給社保基金的股權。
社保基金理事會的投資也要講求投資收益，所以要相機行事，達到投資收益率的考核要求。根據證券交易相關政策，大規模減持需要提前公告，由於減持消息公佈而出現股價下跌則是市場的客觀反應。
需要指出的是，無論是隸屬中央的社保理事會，還是各省的社保基金管理機構，除去暫時不能將10%的國有股權處置之外，都會根據市場情況，對股權分紅和賬面的基金資產進行配置和交易。這都是正常的投資行為。
時代財經：財政部有關負責人此前表示，劃轉國有資本充實社保基金後，承接主體獲取收益的方式是“分紅為主，運作為輔”。國資委官網近日轉載了中國經濟網評論文章《國資劃轉後關鍵在“激活”》提到，“為實現國有資本保值增值，社保基金或是受託管理方無疑要加強劃轉股權的管理，但關鍵還是要探索突破單純財務投資者身份，改變以往依靠劃轉股權獲得投資分紅的被動局面。”是否應該鼓勵“多運作”而不僅僅盯着分紅？
吳剛梁：“運作”是一把“雙刃劍”，如果運作得好自然是好事，但如果運作不好，會帶來資產風險和損失。我認為，社保基金是社會保障的屏障，應該堅持穩妥、謹慎的投資原則。國外的各種養老基金和年金，也都是奉行保守的投資策略。
一方面，當前承接主體仍要定位於財務投資者的角色，對劃入國有股權實行專户管理，積極督促國有股權分紅，但不干預被劃轉企業日常生產經營管理。
另一方面，暫時不要變賣股權或者利用股權進行抵押融資，防止槓桿風險。可以運作的資金應僅限於股權分紅資金，可投資範圍限定為較低風險的同業存款、大盤指數基金、一級市場國債和對劃轉企業的增資等等。
社保基金的投資風格不能太激進，國有企業和國資監管部門是“賺錢部門”，社保基金是“用錢部門”，不能本末倒置。如果國企效益好、分紅多，社保基金的資金來源自然會更充足。社保基金的職責是通過金融市場分散風險，在可以承受的風險範圍內將資金保值增值，不宜將資金投向高風險的金融產品。
管理辦法遲遲未出台 隱藏財權爭奪
時代財經：本輪地方層面國資劃轉完成後，中央和地方總劃轉規模預計可達數萬億元。2020年2月曾傳出，劃轉國有資本運作管理辦法、中央財政對收繳資金具體使用辦法已起草完成，但至今尚未出台。有專家認為，“《劃轉國有資本運作管理辦法》應儘快出台，提高投資收益。”你怎麼看?
吳剛梁：像全國社保基金理事會這樣的專業投資機構，肯定有自己內部的投資策略和操作指引。制定“劃轉國有資本運作管理辦法”可以統一規範運作，將內部政策上升為法律法規，同時為地方政府的運作提供一個標準。
國資劃轉社保基金不是全部劃到全國社保基金理事會，地方國有股權的10%是劃到省級社保基金管理機構或當地的國有資本運營公司。但各地方的社保基金管理機構目前沒有統一的操作辦法。從規範的角度，應該出台這樣的運作辦法。
10%國有股權用以充實社保，是不能挪作它用的。10%國有股權先發放到承接單位，等着分紅，不能融資，不能質押，也不能賣掉。可是由於每年國企分紅不多，分到的錢才能進行運作，可操作空間很有限。
站在地方社保基金的角度，他們希望自己手裏的權限更大一些，在進行投資時束縛少一些。 因此地方希望出台“劃轉國有資本運作管理辦法”，能夠把股權變現，畢竟股權的存量比較大。
我個人的觀點是，出台“劃轉國有資本運作管理辦法”要謹慎，因為這是養命錢。即便是國外的管理養老機構也不指望能賺太多的錢，而是希望穩健地保值增值。
社保基金主要還是靠國有企業賺錢，多分點紅利。但如此一來，基金的操作空間很窄，怎麼在兩者之間平衡，估計是政策遲遲沒有出台的原因。
時代財經：國資委官網近日轉載了中國經濟網評論文章《國資劃轉後關鍵在“激活”》文章提到，“應充分發揮積極股東作用，加快提升國有企業的管理能力、創新能力，實現企業更有質量的發展，為利潤增長提供持續動力。”你認同嗎？發揮國資的股東作用，對國資管理提出了什麼新要求？
吳剛梁：我認為承接地方國企劃轉10%股權的社保管理機構直接參與公司治理不是很合適，因為他們對實體企業的經營管理不夠專業，若是作為監督、完善治理機構是可以的。國有股權劃轉社保之後，很多國有獨資公司變成了股權多元化的企業，有利於完善國有企業的法人治理結構。
社保基金作為財務投資者，可以在督促分紅、規範公司運等作方面發揮積極作用，也可以向劃轉企業委派監事，參與公司治理，但不宜介入企業日常經營管理活動。