近日，南通市海門區三星鎮暴力執法“搶甘蔗”事件引發熱議，背後涉及的城市管理外包現象再次進入公眾視線。
新京報貝殼財經記者瞭解到，在城市管理服務領域，為緩解政府部門人員編制不足等問題，服務外包的管理形式已在國內大範圍開展多年。現實困境催生出巨大市場，分佈於各地、滲透到千家萬户的公共管理服務，成為一門可以進行市場化運作和競爭的熱門生意。
貝殼財經記者梳理發現，司法社工、專職安全員、網格員、環保執法監督員、計生協管員、城管協管員等均在城市管理服務外包之列。根據研究機構發佈的相關報告，2020年全國環衞市場中標項目及標段共計11860項,中標總金額共計2012.58億元，首年服務金額共計576.63億元。而對城市管理服務外包市場而言，環衞服務僅僅是眾多業務分類中的一項。
企查查數據顯示，我國現存市容管理相關企業12.28萬家。近五年來，市容管理相關企業註冊量逐年上升。2021年前11月，我國新增市容管理相關企業5.00萬家，同比增長51.59%。
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮接受新京報貝殼財經記者採訪表示，“從城市管理執法工作來看，一方面是不得不執行的執法任務，另一方面則是人手不足的城管部門。如何破解城管執法的這種尷尬？從當前城市綜合執法改革來看，和擴編、編外用工等方案相比，外包仍然不失為一種可取的管理模式。”他認為，“搶甘蔗”等事件暴露出城管執法存在的問題，但問題的癥結不在於外包本身，而在於政府部門如何管理外包。這意味着政府部門要增強外包管理能力，進一步通過法律法規和規章制度來規範和約束外包行為，避免外包成為“脱繮的野馬”而難以管束。
“搶甘蔗”涉事公司被“拉黑” 城市管理服務外包屢現負面
12月6日，一位老人推着載滿甘蔗的自行車在路上行走，十幾名身穿黑色靜通市容字樣制服的工作人員把老人圍住，不顧老人哭喊，將車上的甘蔗悉數搶空並裝入印有靜通市容字樣的車內。該視頻迅速引起全網熱議，暴力執法與公共服務外包中的越權執法成為眾矢之的。
當地政府前後兩次發佈聲明，12月7日，南通市海門區政府稱，海門區紀委介入調查，對三星鎮負有管理職責的政府主要領導、分管領導、城管中隊負責人、城管片區責任人啓動問責程序。三星鎮終止與南通靜通市容管理有限公司合作，並將該公司列為黑名單，根據合同條款對其進行相應經濟處罰。
企查查顯示，江蘇靜通市容管理服務有限公司成立於2017年7月，法定代表人為張守鯤，註冊資本為1000萬元人民幣，該企業所屬行業為公共設施管理業，經營範圍包含：城市亂塗、亂畫、亂扔雜物、亂倒渣土、亂貼小廣告的市容管理服務；城市市容協調檢查服務；物業管理；清潔服務；停車管理服務等。
此次事件源於2020年當地政府的一項市容服務外包項目。貝殼財經記者在南通市公共資源交易平台查詢到，2020年11月發佈的《江蘇海門疊石橋國際家紡產業園區管理委員會市容服務外包項目[成交公告]》顯示，江蘇靜通市容管理服務有限公司中標，中標金額為1188萬元。
根據招標文件，該項目採購內容為服務管理外包區域範圍內的跨門店營業、亂設攤、亂堆物、亂晾曬、亂掛靠、亂設亭棚、 亂張貼“黑色廣告”、商鋪或單位門責簽約後的督察等市容環境衞生的日常管理工作。中標企業試用期為三個月。
其中“市場化管理服務的要求”部分包括建立管理服務組織機構，市容管理人員配備數量為160名（其中市容管理人員80名、車輛管理人員80名）。
在招投標文件中，貝殼財經記者看到，該市容服務外包項目對中標企業有多條考核要求。付款方式以季度（3個月）為單位計算支付，若季度、年度考核未通過或評審不合格，獎懲部分會在當季度支付款項中直接扣除。
此外，該項目約定實行雙主管理，綜合執法局除對外包隊伍進行考核外，必要時可以直接對隊伍進行管理和指揮，如不服從管理指揮和工作安排的按照考核執行。
南通市公共資源交易平台顯示，今年以來，江蘇靜通市容管理服務有限公司連續中標海門區政府海門街道、海門區海門港新區管理委員會兩個採購市容日常管控服務項目。其中今年4月，南通市海門區人民政府海門街道辦事處採購2021-2024年市容服務外包項目中，江蘇靜通市容管理服務有限公司成為一標段供應商，中標金額2437萬元。
新京報貝殼財經記者瞭解到，近年來，城市管理或市容管理服務外包在全國普遍開展，根據全網公開招投標信息可見，相關政府劃定的招投標範圍包括採購司法社工、專職安全員、網格員、環保執法監督員、計生協管員、城管協管員等等，街道美化、衞生維護、流動攤販管理成主要服務類型。根據服務範圍與年限的不同，項目標的少則數十萬元，多則上億元。
“這種帶有一定競爭性和約束性的政府採購項目，使城管部門解決了人手不足和精力有限的問題。與此同時，外包公司為了贏得合約和擴大市場而積極作為，可以使當地市容環境得到明顯改善。”談及政府管理服務外包的意義與初衷，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮告訴貝殼財經記者。
“從委託—代理關係來看，作為代理人的外包公司，有很強的激勵做好委託人的任務，否則就可能面臨被淘汰的風險。”馬亮指出，另一方面，需要注意的是，外包公司以營利為目的，完全聽命於作為“甲方”和“客户”的城管部門，而往往無法同情作為執法對象的流動攤販。在城管部門的考核壓力下，外包公司甚至可能會將流動攤販視為“眼中釘”“肉中刺”，將管理與被管理的關係異化為敵我矛盾。
此前，圍繞城市管理服務曾發生多次負面輿情。今年3月，浙江省桐鄉市一名市容巡查人員要求沿街藥店撕掉玻璃窗上的店名標識，威脅對方如果反駁則“格殺勿論”，引起輿論譁然，事後當地回應稱該人員系第三方外包公司人員。2018年4月，西安市一城管協管人員與汽修店員工發生衝突，多人受傷。
隨着城市管理服務外包的開展，一些並不規範的企業介入到公共管理當中，甚至曾演化為涉黑性質的組織。早在2012年，深圳警方打掉一個黑社會性質組織，其成員涉嫌利用城管協管員合法外衣，越權執法，大肆收取保護費，肆意敲詐小販。
市容管理企業數量超10萬家 環衞領域招投標規模上千億
“新公共管理運動以來，公共部門越來越推崇市場化的外包手段，鼓勵政府向企業購買服務，藉此降低成本和提高效率。城市管理外包的初衷是為了解決人員編制不足而城管工作壓力大的問題，等於是用錢換人，通過打包式的政府採購來一攬子解決城管問題。”馬亮表示。
貝殼財經記者以“城市管理”“市容管理”等為關鍵詞檢索相關企業，發現相關企業經營範圍主要包括提供街道美化、市容管理服務、秩序維護服務、保安保衞服務、物業管理服務、停車場管理服務、城市垃圾服務等。
企查查提供的數據顯示，我國現存市容管理相關企業12.28萬家。近五年來，市容管理相關企業註冊量逐年上升。2017年新增市容管理相關企業5200家，同比增長37.35%。2018年新增6890家，同比增長32.50%。2019年新增9058家，同比增長31.47%。2020年新增2.88萬家，同比增長218.33%。2021年前11月，我國新增市容管理相關企業5.00萬家，同比增長51.59%。
從區域分佈來看，企查查數據顯示，江蘇以1.19萬家市容管理相關企業排名第一，山東、陝西分別有1.16萬家、1.15萬家，排在第二、三名。從城市分佈來看，西安位居榜首，有8053家市容管理相關企業。廈門、廣州分別有市容管理相關企業4329家、4053家，位列前三。
從註冊資本來看，我國市容管理相關企業註冊資本為1000萬以上的佔比24.64%。500萬-1000萬的企業佔比16.54%，200萬-500萬的企業佔比16.11%，100萬-200萬的企業佔比17.12%，100萬以內的企業佔比25.59%。
通過梳理相關招投標信息及企業工商信息，貝殼財經記者發現，除了街道流動攤販管理，城市管理服務外包內容較多集中在環衞領域，其中不乏上億元訂單，併成為一些上市公司的重要收入來源。
如今年9月，僑銀股份發佈“關於收到約2.74億元佛山市高明區中心城區核心區園林環衞服務項目(2021-2026年度)二標段中標通知書的公告”，該項目由佛山市高明區城市管理和綜合執法局發起，服務內容包括環衞保潔、垃圾清運、公園水體養護、綠化養護、生活垃圾分類工作、建立智慧環衞管理系統的軟硬件運行平台等。
僑銀股份2021年三季度財報顯示，2021年前三季度公司新簽訂單合同總金額為112.76億元，年化合同金額為10.84億元，成為前三季度行業內唯一合同額破百億的環衞企業。前三季度公司共中標38個項目，其中有10個億級項目，4個十億級項目，億級項目數量佔到新簽訂單總數的37%，金額佔到新簽訂單總額的95%。據環衞科技網統計，前三季度全市場已開標的億級環衞項目共有129個，公司億級項目數佔到總市場的10.85%。
在2018年發佈的招股書中，僑銀股份選取了啓迪桑德、龍馬環衞兩家A股上市公司及玉禾田、新安潔等同業財務數據，數據顯示，2015年、2016年和2017年行業平均毛利率分別為26.97%、23.42%、20.22%。
今年上半年，上市公司特發服務進行了業態更新，其中新增了口岸和城市管理服務。
隨着國內城市管理服務外包的發展，其衍生的市場規模將日趨龐大。僅在環衞領域，根據智研諮詢發佈的報告，2020年全國環衞市場中標項目及標段共計11860項，中標總金額共計2012.58億元，首年服務金額共計576.63億元。
搶甘蔗背後外包公司的行為邊界在哪裏？涉及行政執法職能的外包易越界
實際工作中，動輒千萬元乃至上億元的城市管理服務外包項目，應通過哪些流程納入監督？
馬亮告訴貝殼財經記者，目前城管服務外包主要通過政府採購來完成，有較為規範的操作流程，一些城市也建立了公共資源交易中心來協調和監管公共服務外包。各地城管部門的職責範圍不同，有些大部門制改革以後會負責園林綠化、市容管理、交通停車等職責，需要外包的項目也不同；可以整體外包，也可以分項目外包。
“市容管理服務外包採用的方式多樣化，包括公開招標；邀請招標；競爭性談判；單一來源採購；詢價等。公開招標應是主要採購方式。”江蘇法德東恆律師事務所合夥人、律師藍天彬告訴新京報貝殼財經記者。
藍天彬介紹，城市管理服務外包主要參照《政府採購法》、《政府購買服務管理辦法》、《預算法》、《合同法》等法律法規、規章制度的規定。管理服務外包主要是考慮到基層部門事情繁雜、人手短缺，為改善公共服務供給、管理便利而產生。
城市管理服務外包衍生巨大市場的另一面，諸多合法合規性問題亟待重視與規避。
根據《政府購買服務管理辦法》，政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。以下各項不得納入政府購買服務範圍：不屬於政府職責範圍的服務事項；應當由政府直接履職的事項；政府採購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；融資行為；購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；法律、行政法規以及國務院規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。
“行政執法一般是不能外包的。”藍天彬表示，根據《行政強制法》，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。行政強制措施權不得委託。
藍天彬告訴貝殼財經記者，根據相關法規，即使服務外包、委託執法，受委託的組織必須依法成立並具有管理公共事務職能，並且有熟悉有關法律、法規、規章和業務並取得行政執法資格的工作人員。相關要求比較嚴格，不能委託給“草頭班子”。此外，絕對不能依賴“服務外包”、“委託執法”一了百了，委託行政機關對受委託組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。
在此次引發熱議的“搶甘蔗”事件中，外包公司及員工已然踩到了法律的紅線。藍天彬分析指出，該事件的關鍵問題就在於沒有執法權的人“執法”了，沒有執法權的外包公司人員實施了“行政強制措施”、“執法行為”。而法律法規並沒有明確授權政府部門可以將城管執法工作、行政強制措施權外包給公司來實施。
藍天彬告訴貝殼財經記者，根據《行政強制法》規定，扣押、查封財物屬於行政強制措施。老人的甘蔗被南通靜通市容管理有限公司人員暫扣，實際上就是一種變相的行政強制措施，行政強制措施權不得委託。市容公司作為民營企業並沒有權力實施該行為，法無授權不可為。
“涉及行政執法職能的外包容易出現問題，因為一方面外包公司和編外人員沒有執法權限，另一方面城管部門執法人員的監督指導不夠，使行政執法可能出現無法可依和亂作為等問題。”馬亮認為，無論是公安部門的輔警還是城管部門的協管員，參與管理都需要有執法權限的在編人員指導。但實際工作中，一些地區的監督不到位，使協管員和輔警成為執法的主力隊伍，使輔助執法成為實質執法，需要予以糾偏。
新京報貝殼財經記者 席莉莉 編輯 嶽彩周 校對 付春愔