自然資源好書！自然資源綜合管理框架與工具

當前我國生態文明建設已是自然資源管理的題中之義。自然資源管理在新體制下進入了自然資源綜合管理的新階段。本書以國際上自然資源綜合管理探索實踐為研究對象，對自然資源綜合管理體制建設，自然資源綜合管理戰略性規劃編制實施，自然資源綜合管理立法，自然資源數據、信息、知識整合，自然資源綜合評價方法和模型等普遍應用於自然資源綜合管理實踐的管理工具進行了分析總結，並對藉此形成的自然資源綜合管理框架，包括使命目標、原則理念、主體、客體、流程、手段、績效評價、結果應用等，以及構成這些框架的基本組件進行了分析總結。在此框架下，分析了我國自然資源綜合管理面臨的機遇、挑戰，探索了我國自然資源綜合管理框架建設和管理工具的開發利用。

本書可供自然資源管理及相關專業的行政人員、科研教學人員和在校學生參閲。

我國自然資源部的成立使我國自然資源部成為世界大國中自然資源部門管理範圍和管理職責最多的機構之一，也標誌着我國自然資源管理進入了綜合管理的新階段。自然資源領域面臨着自然資源短缺和生態環境惡化、生態系統服務功能下降、生態系統復原能力減弱、生物多樣性不斷喪失、水資源短缺和污染、自然災害增加、海岸帶退化、沙漠化、土壤質量下降等困境，同時也面臨很多機遇，包括大自然的鬼斧神工持續為人類福祉做出巨大貢獻、人類不斷髮現新的自然資源和挖掘自然資源的新用途、不斷進入新的自然空間、與新科技的結合不斷生產出新的高附加值產品等。無論發達國家還是發展中國家，自然資源綜合管理始終面臨着以下難題：如何統籌考慮自然資源的多門類、多用途、多功能、多尺度、動態性、差異化、不確定性與自然資源綜合管理中的多利益攸關方、多目標、多方向、多關係類型、多手段、交互性等各方面特徵和屬性；如何將碎片化的自然資源數據、信息和知識，碎片化的價值觀，碎片化的法律規範，交織重疊的政治、科學、技術、經濟、法律、社會等不同理性和邏輯脈絡歸結鏈接起來形成完整的體系；如何在需求導向、問題導向、風險防控、危機管理、發揮競爭比較優勢、中長期基礎業務建設等不同業務之間確立優先級以及統籌協調和配置人力、財力、物力、權力、信息資源；如何在自然資源調查、評價、監測、規劃、開發、利用、保護、修復、監管等不同類型的管理行動之間配置人力、財力、物力、權力；如何在綜合管理中不削弱專業性和精細化管理等。這些難題的複雜程度已超出任何人的感性經驗，自然資源綜合管理中的全面系統、協調整合等只能是理論設想和願景而非現實選擇。自然資源綜合管理框架的構建和工具的開發應用正是為了無限接近這種願景。

我國黨中央、國務院關於國家治理體系和治理能力現代化的一系列論述為自然資源綜合管理框架的建設和綜合管理工具的開發應用提供了指引和明確需求。構建兼容性的自然資源綜合管理框架是建設自然資源綜合管理體系的起點，在該框架下，基於學科、程序、方法、模型等自然資源綜合管理工具的應用，可以給出各種選擇和決策的參考依據。自然資源綜合管理框架和管理工具之間相互依存並在反覆迭代中兩相促進、發展和不斷完善。國際上自然資源綜合管理框架構建和工具的開發利用實踐已有數十載。儘管每國的自然資源稟賦、面臨的自然資源形勢、問題和挑戰不同，國家治理能力各異，但其自然資源綜合管理框架和管理工具仍具有一定的通用性和價值中立的特點。有鑑於自然資源綜合管理是過程和願景而非結果，本書主要基於實證，總結實踐中業已應用的管理工具及其所指向的具兼容性的綜合管理框架，描繪現實圖景，旨在為我國自然資源綜合管理框架建設和管理工具的開發利用以及納入和貢獻於國際自然資源治理體系提供借鑑。

本書共分9章，其中有3章含多個附件，章節安排如下：

第一章簡述了自然資源的概念，概括了自然資源的6個屬性和8個特點及其對自然資源管理和制度設計的要求。本章還歸納總結了自然資源的學理分類及各國憲法、綜合管理法、單門類法中列舉的自然資源，以礦產資源為例歸納了法律對自然資源的多維度分類。這是自然資源綜合管理框架建設和管理工具開發利用的基點，本章內容構成全書的基礎。

第二章引進了自然資源綜合管理框架和自然資源綜合管理工具的概念，並就水資源、海岸帶、美國軍事基地等領域的自然資源綜合管理進行了歸納總結；介紹了與自然資源綜合管理相關的其他幾個概念，包括基於生態系統的管理、適應性管理、以社區為單元的管理、可持續管理等。在上述內容基礎上，歸納了自然資源綜合管理的預示框架。本章還對自然資源綜合管理工具的概念、類型、功能、適用性等進行了概括總結。本章旨在對自然資源綜合管理框架和工具描畫一幅全景草圖。

第三章至第八章對自然資源綜合管理的6類工具進行逐一論述。

第三章總結了國外自然資源綜合管理體制的特點和變化趨勢，指出自然資源綜合管理呈現一家為主、多家共管，橫向擴幅與縱向簡政同步，重大問題導向以及一定程度的行政三權分立等特點。對自然資源綜合管理的幾個職能模塊，包括宏觀綜合決策模塊、內外部聯絡模塊、單門類資源管理模塊、資源區管理模塊、資源系統管理模塊等進行了專門論述。在4個附件中，分別介紹了美國、俄羅斯、英國、巴西的自然資源管理體制。

第四章對各國自然資源綜合管理戰略性規劃的類型、法律依據、基本框架、編制程序、績效評價等內容進行了分析總結。附件4-1以美國內政部戰略性規劃為例，對其國內政治、資源挑戰和內政部部長特質3個重要變量對不同時期內政部戰略性規劃的影響進行了分析；附件4-2對美國內政部衡量戰略性規劃進展的績效評價指標進行了詳述。

第五章基於國外立法實證，將自然資源綜合管理立法分為資源環境政策法、自然資源綜合管理法和自然資源單門類法3個層次，描述了各層次法律的立法宗旨、調整範圍、調整深度和調整的主要內容。本章旨在説明，雖然立法是自然資源綜合管理中最強有力的工具，然而由於立法的剛性要求與自然資源的不確定性對管理的開放性和彈性需求之間存在矛盾，所以立法在自然資源綜合管理中發揮的作用有一定的侷限性，需要有指南手冊等配合。附件5-1以保護區採礦政策為例，説明在自然資源綜合管理中辨（辨別利益攸關方）、識（識別各種利益）、序（建立權力次序）、評（評價不同用途的利益）是如何發揮作用的。附件5-2節選了澳大利亞《南澳大利亞州自然資源管理法》中關於自然資源管理規劃的內容，旨在説明自然資源管理規劃在法律規範上的實體和程序性規定。附件5-3以國外綠色礦山標準化建設為例，旨在説明標準建設這種工具是如何在自然資源綜合立法中發揮作用的。

第六章概括了應用於國際、國家、部門、項目等不同層次的自然資源綜合評價方法和模型，分析了定量化方法模型應用的前提條件和應用領域等的侷限性。以美國自然資源經濟貢獻報告為例，説明如何評價自然資源以及自然資源部門在社會、經濟和生態中的貢獻。

第七章總結了美國、加拿大、澳大利亞等國家自然資源數據、信息和知識整合體系建設的情況，旨在説明自然資源的綜合管理首先是自然資源數據、信息和知識的整合，其構成整個自然資源綜合管理的底座，也是自然資源綜合管理的重要組成部分，其發育程度直接決定了其他工具的開發利用水平。

第八章論述了國外自然資源登記制度，旨在説明自然資源登記作為一種管理工具，如何通過自然資源權屬維度和自然資源數量、質量、分佈等客觀物理維度的集成，來支撐自然資源綜合管理。

第九章論述了自然資源綜合管理是我國未來的發展方向。分析了我國當前面臨的6方面挑戰和機遇，包括黨中央、國務院一系列重大決策部署有待在自然資源管理中融會貫通和落實，有待從戰略高度平衡各種關係和建立平衡關係的框架，有待啓動自然資源綜合立法和拓展單項立法範圍等。提出了我國自然資源綜合管理框架並探索了每一種工具的開發利用方向。

本書編寫分工如下：第一章，陳麗萍，陳靜，張雅麗，楊傑；第二章，陳麗萍，陳靜，張迎新，張雅麗；第三章，劉麗，陳靜，湯文豪，曹庭語，劉偉；第四章，陳靜，張雅麗，馬永歡，湯文豪，趙曉宇；第五章，陳麗萍，陳靜，劉麗；第六章，陳靜，趙曉宇，湯文豪；第七章，陳麗萍，張雅麗，趙曉宇；第八章，陳麗萍，吳初國，劉麗，陳靜；第九章，陳麗萍，陳靜。陳麗萍負責全書統稿。

感謝自然資源部綜合司的業務指導、自然資源部信息中心的支持、張新安研究員對國外自然資源管理相關研究的引領及指導。感謝責任編輯孫亞芸編審的辛勤付出和給予的很多建設性意見。因筆者水平有限，書中定有不妥之處，敬請讀者批評指正以待更新。

作者

2019年12月

目錄

前言

第一章自然資源

第一節自然資源的概念

第二節自然資源的屬性

第三節自然資源的特點

第四節自然資源的學理分類

第五節法律和管理中對自然資源的列舉

第二章自然資源綜合管理

第一節自然資源綜合管理框架

第二節自然資源綜合管理工具概述

第三章自然資源綜合管理體制

第一節自然資源綜合管理體制的特點和趨勢

第二節自然資源綜合管理的職能模塊

附件3-1美國自然資源管理體制

附件3-2俄羅斯自然資源管理體制

附件3-3英國自然資源管理體制

附件3-4巴西自然資源管理體制

第四章自然資源綜合管理戰略性規劃

第一節自然資源領域戰略性規劃的類型

第二節編制自然資源管理戰略性規劃的法律依據

第三節自然資源管理戰略性規劃的框架

第四節編制自然資源管理戰略性規劃的程序

第五節自然資源管理戰略性規劃的績效評價指標

附件4-1美國內政部戰略性規劃的演變

附件4-2美國內政部的績效評估

第五章自然資源綜合管理立法

第一節自然資源綜合管理立法概況

第二節自然資源環境政策法

第三節自然資源綜合管理法

第四節自然資源單門類法

第五節行政手冊和標準規範

附件5-1保護區和礦業權的關係

附件5-2澳大利亞南澳大利亞州自然資源管理立法

附件5-3自然資源綜合立法的橋樑：全球綠色採礦標準化建設

第六章自然資源綜合管理的定量評價方法和模型

第一節國際自然資源綜合管理定量評價方法模型

第二節國家層次上的自然資源和環境資產核算

第三節自然資源部門尺度的自然資源定量評價方法模型

第四節項目層次上的自然資源綜合管理定量評價方法模型

第七章自然資源數據、信息、知識體系建設

第一節基於證據的決策標準

第二節自然資源調查、監測、統計、評價、分析

第三節管理相對人的原始數據和信息

第四節自然資源數據、信息、知識綜合管理制度

第八章自然資源統一確權登記制度

第一節自然資源登記制度的基本特徵

第二節國外自然資源確權登記制度的特點

第三節各門類自然資源確權登記制度

第九章自然資源綜合管理未來之路探討

第一節自然資源綜合管理是發展方向

第二節自然資源綜合管理的機遇與挑戰

第三節自然資源綜合管理路徑探索