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為實現教育公平，美國政府介入教培行業，推出了”補充教育服務“，即為學業成績不佳且家庭經濟困難的學生提供額外的個性化補課服務。然而制度預設的教育公平並未實現，反而產生了新的教育不公。今日，我們再度審視美國“補充教育服務”政策，有何啓示？
失衡的補充教育服務“補充教育服務”政策設計初衷是解決教育公平問題，為欠發達學區的低收入家庭學生提供免費的教育服務。過程中完全依賴校外培訓機構為符合條件的學生提供一系列學科輔導（尤其是語數外）服務，學生無需支付任何費用。
政策通過時，美國教育部便制定了執行細則，然而教育部將重點落到了提高合作教培機構數量上，很大程度上忽略了教培機構的質量問題，最終政策推行緩慢，反對聲音越來越大，補充教育服務陷入停滯。
背後原因，一是學校對“補充教育服務”是否有效幫助學生提高考試成績存疑。學校的困擾在於學生成績欠佳，這樣的困擾無關學生的家庭狀況。可“補充教育服務”僅面向家庭經濟困難且成績欠佳的學生羣體，幫助的對象極其有限。
二來，聯邦政府要求各州實施“補充教育服務”，但並未設立專項資金，而是抽取原聯邦 Title Ⅰ 項目（美國聯邦政府的針對性學校援助項目）20% 資金用於推行“補充教育服務”，這對於各州以及各學區來説難以接受。
同時，“補充教育服務”這一政策賦予了學區推行政策的權力，卻造成了更糟糕的角色混亂，各學區同時扮演着監管者和競爭者的角色。學區的總目標是確保“補充教育服務”的順利實施，具體包括招收學生、與教育機構簽訂合同等。可是有專項資金來支持這些工作嗎？工作人員稱“越推動政策的實施，可用資金就越少。”
對於不同的利益羣體來説，政策內部激勵機制錯位。教育機構希望獲得每名學生的“學費”，而學區卻極力避免教育資金的流失。教育機構希望採取自由市場的合作方式，但“補充教育服務”卻處於政府採購和監管範圍之內。
此外，雖然法律授權各州介入以確保“補充教育服務”的有效實施，但各州政府沒有能力也沒有動力對教培機構採取嚴格的審批准入和清退標準，也未對教學質量和教學方法進行統一規範。沒有專項資金的支持，加上來自聯邦政府的巨大壓力，各州陷入了兩難境地：如果他們嚴格執行法律，將面臨下一級學區、學校的強烈反對。
政策制定者認為有足夠的高質量教培機構來推動政策目標的實現。可縱使有質量過關的教培機構，其數量卻不足以支持這一政策在全國範圍的推廣和開展。最終，聯邦政府為確保學生和教育機構的參與降低了對教學質量的要求，而各州在具體實施過程中的“不作為”更使大量有問題的教培機構湧入“補充教育服務”市場，競爭為數不多的生源。
並且因為相較於郊區或農村地區，城市地區學校及學生的消費力更高，教培機構為了尋求最高的回報率便大量聚集在某些地區，最終進一步加劇了教育不公平。
而當學區想暫緩“補充教育服務”的實施，教育機構卻期待這一政策的大力推行，學區和教育機構之間的衝突加劇。政策推行不會“急剎車”，隨着校區資金流失越來越多以及教培機構服務學生數量的增加，衝突愈演愈烈。許多教育機構更是無所顧忌地打壓競爭者，拓展商業版圖。
此外，“補充教育服務”也未能解決家長知情權問題。政策制定者認為，學生家長會自主尋找質量最高、效果最好的教育機構。然而，家長並非直接付費，而且他們對教育機構的看法往往被華而不實的市場宣傳所引導，面臨着極大的選擇困難。最終，家長對這一政策的看法越來越消極，支持力度越來越弱。
當聯邦政府強行將各利益相關方捆綁在一起時，“補充教育服務”這一政策便只能走向失敗。而隨着美國政權的更迭，這一政策也最終消失在歷史的長河裏。
市場失靈，路在何方？如今，“補充教育服務”市場的發展幾乎走到了盡頭，這個曾經高達數十億美元的繁榮市場大幅縮水，大批教育機構走向末路或重新調整戰略。但“補充教育服務”興衰歷程中的經驗或許可以幫助類似的特許學校（Charter School）乃至教培行業更好的發展。
第一，應平衡增長和質量。一個新的市場需要快速增長以吸引新的進入者。然而，增長和創新往往以犧牲質量為代價。正是因為政策缺陷，補充教育服務未從最初的爆炸性增長過渡到持續的高質量增長，相關利益方也沒有得到適當的激勵來達成彼此間的平衡。
第二，應明確定義各級政府角色。不同級別的政府有不同的角色和激勵，所以政策制定者必須注意他們能做什麼、不能做什麼、應該做什麼、不應該做什麼。如果有必要改變各種教育法規，就必須考慮如何以及哪些級別的政府應該參與到政策具體實施，以實現預期目標。
第三，應充分了解政府主導市場與自由經濟市場的差異。政府主導市場與政府監管的自由經濟市場有着本質不同。正如“補充教育服務”所證明的，政府主導市場擁有獨特的邏輯，與自由經濟市場不同。前者不一定以實現預期目標為前提，而是以政治可行性及穩定性為前提。
第四，應將問責與教學效果相結合。對於學校和教培機構來説，問責和教學效果之間必須保持一致，錯位會造成嚴峻的挑戰。而這種問責和效果的統一還必須延伸到利益相關方投入和產出層面，例如可以使用基於教學效果的合同來協調激勵。
“補充教育服務”取得了一些微小的成果，部分獲得高質量教育培訓的差生學業取得了顯著進步。然而，實現這些小成果的政治代價太高，既複雜又矛盾，就像一個容易失衡的陀螺儀。補充教育服務是活生生的例子，而同樣的故事也發生在其他地方。對於政策制定而言，唯有審慎，才可持續。
本文轉載自微信公眾號“多鯨”（ID：DJEDUINNO），作者Doug Mesecar，編譯中中。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯繫原作者。