清代的雍正皇帝去世後,子孫尊其廟號為“世宗”,這一蓋棺定論的用詞非常貼切。“世”字用在皇帝廟號中有兩層含義:第一是指帝王世系在這一代發生轉移,雍正以庶子身份奪嫡而繼位,符合世系轉移的情況。第二為承上啓下之意,我們常常講清代康乾盛世,其實康熙、乾隆兩朝各繁榮了60年,雍正在其中起到的承啓作用非常關鍵。
康熙皇帝在位時做出的貢獻,主要是消除了關係到清政權存亡的外部威脅,鞏固了國家的根基,且康熙注重與民休息,因此清朝迎來了一段穩定發展的黃金時期,然而在朝廷內部,其實還存在很多結構性問題沒有解決。承平日久之下,這些問題在康熙末年逐漸暴露,若得不到妥善處理,清政府的統治可能會從內部先出問題。
雍正皇帝的功績,就是通過一系列的改革措施,逐個解決這些歷史遺留問題。由於改革會帶來陣痛,發展速度放緩,且雍正在位時間短,所以人們提到清朝盛世往往會將他忽略。而實際上,雍正承上啓下的作用,對清朝後來在乾隆時期進入全盛至關重要。
在這裏,我們主要介紹雍正在位期間,為改善國家財政和吏治所採取的一個重要改革舉措,被稱為“火耗歸公”。
“火耗”這個詞語,在明代萬曆年間就已通行。張居正實行“一條鞭法”改革後,將百姓賦税合併為銀兩徵收,地方官從百姓手中收到零碎的銀兩,以火熔鑄成銀錠上繳國庫。在重鑄的過程中,會發生銀兩的損耗,例如百姓上繳了一百兩碎銀,鑄成銀錠後還剩九十兩,這其中損耗的部分,就被稱為火耗。
由於銀錠熔鑄過程中實際損耗的數量是不確定的,各級地方官員在徵收税銀時,往往會比實際的數量多報損耗,有的甚至每一兩白銀就有五錢的重耗,而其中多報的火耗,就被各級官員侵吞,落入了各地私設的小金庫中。
明末清初之世,地方官員侵吞火耗的現象十分普遍,被視為官場上的潛規則,這顯然不能用天下烏鴉一般黑的貪官理論來解釋。事實上,官員視徵收火耗為常態,與當時官僚薪酬體系設計的不合理有關。
明朝在設定官制時,將官員的俸祿定得很低,各級官員僅靠朝廷發的工資,只能保證最基本的開支,連體面的生活都無法維持。清官固然讓人敬重,但要求所有官吏都是不食人間煙火的聖人,是不現實的。清初沿襲明制,各級官員也額外加徵火耗,作為俸祿之外的收入來源。
對於地方官員私自徵收重耗的行為,清廷的心態事實上也非常矛盾。一方面,正如前面講到,官僚俸祿太低,朝廷不能光讓馬兒跑,不給馬兒吃草,尤其清初時期根基不穩,更需要得到官吏的支持,若直接斷了他們這條財路,引起地方官僚的牴觸,對鞏固清朝統治十分不利。
另一方面,清朝立國之初,吸取了很多明朝滅亡的教訓。其中之一,為明末時朝廷橫徵暴斂,百姓苦不堪言,才激起了許多農民軍起義,這也是清朝統治者們喊出“永不加賦”這一政策口號的原因。而承認火耗,則無異於以官方的形式給百姓加徵税負。
在這樣的矛盾心態下,清廷只能默許地方官員加徵火耗的行為,不敢擺到枱面上來講。一直到康熙末年,由於一些客觀地原因,清廷不得不公開討論並重新審視火耗的問題。
康熙末年,由於承平日久,人心思倦,加上康熙皇帝年老精力衰退,對官吏的監督有所放鬆,以致腐敗現象嚴重,官吏挪用公款,許多省份財政出現虧空。
在追索貪腐官員,仍無法彌補國庫虧空的情況下,有大臣如陝西巡撫噶什圖向康熙皇帝上奏,提出用各省多年徵收火耗形成的小金庫來填補虧空:
>“陝西虧空甚多,若止於參革官員名下追補,究竟不能速完。查秦州縣火耗,每兩有加二三錢者,有加四五錢者,臣與督臣商議,量留本官用度外,其餘俱捐補合省虧空,如此則虧空即可全完。”
陝西巡撫這一建議,相當於希望以皇帝背書,為官員的火耗行為正名,同時解決當時國庫虧空的問題。但而康熙當時卻不認同這種做法:
>“此摺朕若批發,便謂朕令加徵;若不批發,又謂此事已曾奏明,竟自私派。定例私派之罪甚重。火耗一項,特以州縣官供應甚多,故於正項之外,略加些微,以助常俸所不足,原屬私事。若公然如其所請,聽其加添,則必致與正項一例催徵,將肆無忌憚矣。”
康熙此言,道出了其心聲。在康熙看來,火耗的存在,是在當時畸形的官僚薪酬之下,不合理的產物。他作為皇帝默許火耗存在,卻不願意拿到枱面上講。這也是因為康熙擔心萬一自己承認了火耗的合法性,相當於變相加税,可能引發一些更加棘手的問題。
彼時康熙皇帝大限將至,為了保全自己的令名,不想去觸碰這個敏感的世紀難題,也無可厚非。但雍正繼位後,總不能繼續無視這個問題,再一直拖下去,遲早會積重難返,難以措置。
然而要整飭財政問題,尤其是要把手伸到地方官員的錢袋子裏,如果方法不當,則必事倍功半。雍正二年(1724年),山西布政使高成齡上奏,提出火耗歸公和養廉銀的概念,雍正下諭讓羣臣議奏:
>“此事着總理事務王大臣、九卿詹事科道,平心靜氣,秉公持正會議,少有一毫挾私尚氣。阻撓不公者,國法具在,斷不寬宥。各出己見,明白速議具奏。如不能畫一,不妨兩議三議皆可。”
從雍正的語氣,可以看出他對這次改革的重視,而特別強調“兩議三議皆可”,則説明雍正知道此次改革阻力極大,商討出一個能讓各方勢力接受的對策並不簡單。
此項改革商議的過程非常複雜,自雍正二年(1724年)開始,直到雍正五年(1727年),在雍正的堅決推行下,讓火耗歸公制度在全國成為定製。
雍正的所謂火耗歸公,實際上是做了康熙不願意做的事情,即以清廷官方形式承認了火耗的合法性,根據各地省份大小釐定額度,由朝廷統一徵收納入國庫,不再有地方官員自己掌管。徵收的火耗除了填補國庫外,多出來的部分以養廉銀的形式下發,仍作為各級地方官員俸祿之外的一項額外收入。
或許有朋友會提出疑問,火耗一項無論是中央還是地方徵收,都是來自百姓的民脂民膏,雍正進行這一項改革到底有什麼意義?總的來説,好處有以下三點。
第一,雍正將歸公的火耗銀錢填補財政缺口,順利度過了康熙晚年以來造成的國庫虧空的財政危機,解了一項燃眉之急。
第二,官方正式承認徵收火耗的合法性,看上去像是增加了一項税目,雍正自己要承擔罵名。但實際上,火耗已經以官方默認的形式經歷了明清兩朝,存在了一個多世紀,雍正的火耗歸公相當於把這項隱性税收放在了陽光下,對百姓而言並沒有增加額外負擔,反而是解決了部分地方官員隨意橫徵暴斂的問題,對許多地方的百姓而言事實上減輕了税負。
第三,過去火耗由基層官員徵收,以層層向上賄賂的方式供應給各級官員,非常容易在官員中形成相互勾結的利益集團。而中央集中火耗徵收權後,錢還是照樣發給地方官員,但卻是以從上往下的形式發放,既避免了上述不利影響,也有利於增強中央對地方的影響力。
當然,官僚貪污腐敗是個痼疾,雍正的火耗歸公和養廉銀製度,難以徹底根絕腐敗。但在當時的歷史背景下,這仍然是一項非常有效的改革嘗試,也取得了十分積極的效果。
參考資料:《清實錄康熙朝實錄》《清實錄雍正朝實錄》《清史稿·食貨志》等