促進各生產要素合理高效集聚

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授 陸銘：

促進各生產要素合理高效集聚

隨着“十四五”即將開啓，從中央到地方都在着手製定相應的規劃。在實踐中，如果沒有對於未來城市人口的科學理解和預測，既有可能在人口流入地出現基礎設施和公共服務的供應不足，限制城市的發展，又有可能在人口流出地造成公共投資過度等問題，令城市背上沉重的負擔。

對城鄉人口的規劃誤區是由多方面因素共同造成的。第一，任何一個城市的人口增長趨勢都是由整個國家的人口空間分佈決定的。但在現實中，人口規劃一般以城市管轄範圍為界，從而忽視了城市體系的客觀規律和不同規模城市之間的相互聯繫。第二，在國家層面，曾經對於城市間人口規模的差異缺乏科學的理解，從而希望人口較均勻地分佈，使得城市發展的政策難以跟上經濟規律所主導的人口遷移。第三，在地方層面，人口流出地有擴大本地人口規模的動機，而人口流入地則擔心人口快速增長帶來城市病，以及流入人口對於公共服務資源的分攤。

經濟和人口的空間集聚和平衡發展並不矛盾。一方面，在規模經濟效應的驅動下，人口城市化並向中心城市周圍的都市圈以及沿海地區集聚，是城鄉和區域發展的客觀規律。另一方面，人口流動的結果是城鄉地區間實際收入和生活質量趨同。具體來説，當區域間存在收入差距時，勞動力從欠發達地區向發達地區流動，使得欠發達地區的人均資源擁有量（如土地、礦產等）提高，從而推動欠發達地區人均收入的提高；而發達地區因為人口流入，使得勞動力市場供給充足，工資上升速度放緩。在這兩種效果的共同作用下，人口流動會導致區域間人均收入差距縮小，而收入差距的縮小反過來又會削弱人口流動的動力，最終地區間人均收入和各城市的人口規模都達到“空間均衡”的狀態。

世界上主要的發達經濟體均實現了人口和經濟的高效集聚，同時也實現了城區和區域間的人均GDP和生活質量的平衡。相比之下，我國的城市化和城市發展仍存在多方面滯後。數據顯示，與世界上處於同樣發展階段的國家相比，我國的城市化率偏低約10個百分點。在國際上，人口越多的國家，其大城市（或都市圈）人口規模越大。相比之下，我國排名前30位的都市圈發展仍未達到與人口大國相匹配的規模。與此同時，由於長期存在人口在城鄉間和地區間流動的制度障礙，城鄉和地區間人均GDP和人均收入的差距仍然較大。

為了順應區域和城市發展的客觀規律，減少我國當前城市人口空間分佈存在的不合理之處，建議加快實施以中心城市為帶動的都市圈和城市羣發展戰略，促進各類生產要素合理流動和高效集聚，在發展中營造平衡。

第一，加快特大和超大城市的户籍制度改革。當前，我國城區人口在500萬以下的城市的户籍制度已經全面放開，但城區常住人口在500萬以上的特大、超大城市的户籍制度仍有所保留。在“十四五”期間，城區常住人口在500萬以上的特大、超大城市應是户籍制度改革的重點。建議大城市降低落户門檻，以實際居住和就業的年限為主要標準作為落户條件。特別是對於長期穩定居住和就業超過一定年限的外來人口，要加快落户進程。

第二，打破行政邊界，圍繞中心城市大力發展都市圈。首先，要推動土地制度改革，破除城市土地利用的邊界束縛，加強大城市與周邊地區在公路和軌道交通連接等方面的合作，同時着重開發軌道交通沿線地帶，形成都市圈範圍內網絡狀的高效率的空間發展狀態。其次，要強化大城市帶動周邊地區經濟發展的激勵，發揮各城市的比較優勢，在產業結構、資源整合等方面實現優勢互補，形成中心大城市與周邊中小城市緊密連接、共同發展的態勢。

第三，在區域協調發展方面，應當尊重人口流動的客觀規律，充分發揮市場對資源配置的決定性作用。要轉變欠發達地區政府的考核方式，建立以人均收入和生活質量為主的考核體系。欠發達地區要立足本地的比較優勢，着力發展現代農業、旅遊業、自然資源等產業。隨着人口逐步流出，提高人均資源擁有量，提高本地人均收入。在人口流出地做減量規劃，公共服務適度地向中心城區集中。最後，發達地區特別是特大、超大城市要提高對人口流入的科學認識，在加快户籍制度改革的同時，優化土地、基礎設施、公共服務等方面供給的數量、質量、結構與佈局，適應人口增長態勢，提高城市的宜居性。

　　（光明日報記者 温源整理）

《光明日報》（ 2020年10月01日 07版）

來源:光明網-《光明日報》