鄱陽湖區的雨還斷斷續續下着。兩週多了，湖東北角的標誌性水文站星子站仍超警戒。數據顯示，2020年7月27日，星子站水位21.33米，超警戒水位2.33米。
過去15天裏，水退了1.19米。在7月12日零時，星子站水位達22.53米。
緩退背後，除了降雨減弱、上游三峽水庫調控外，啓動單退圩堤主動進洪被視為有力舉措。進洪後兩天，就分蓄了24億立方米水量，相當於在鄱陽湖上游增加了一百七十多個西湖的面積，有效降低鄱陽湖水位25至30釐米。
主動進洪是從7月13日開始的。按江西省防汛抗旱指揮部要求（下稱“江西省防指”），鄱陽湖周邊市縣185座單退圩堤全部進洪。此前，這一手段也有零星應用，但如此大規模的尚屬首次。
所謂單退圩堤，是指在低窪地區修築的堤壩，區域內退人不退耕，但高水位時必須還湖蓄洪。而雙退圩堤，指區域內退人又退田，完全恢復天然蓄洪能力。這一防洪手段被廣泛運用在長江中下游地區。
2020年這場新的“洪水大考”，把這個長期脱離公眾視野的專業術語推上前台，圍繞着它的種種討論也由此展開：誰先進洪？何時進洪？進洪後有無預案？後續怎麼辦？
一系列思考，折射出災害面前的行政決策之難，以及多年來抗洪思路之變。
7月26日，水利部長江委水文局發佈消息，“長江2020年第3號洪水”在長江上游形成。據長江委預測，2020年長江流域發生流域性大洪水的可能性較汛前預測有一定程度的降低，但可能性仍存在。今年的鄱陽湖大考，還未結束。
一道特急令之前
在共青城，蘇家壋鄉被譽為糧倉，有山有田，三萬多人口，安安靜靜。
7月13日，一張照片讓蘇家壋出了名。照片裏，兩台挖機正在清理聯圩上用來防洪的沙袋。這張照片後來出現在多篇報道中，用以説明江西省啓動鄱陽湖區185座單退圩堤主動進洪。
圖中聯圩名為漿潭聯圩，總長16.2公里，是2017年由原來的兩座單退圩堤合龍加固而成，合龍後同時發揮道路作用。
這樣的單退圩，九江市防汛抗旱指揮部説共青城有16座，而當地農業農村水利局的説法是22座。可以確定的是，漿潭聯圩是最大的一座。圩區內農田2.6萬多畝，是糧倉蘇家壋鄉三萬餘人的集中耕作區，據當地農民估算，這一區域平均畝產1500斤糧食，豐收時將產糧3900多萬斤。
杜欽林是蘇家壋數一數二的承包大户。2.6萬多畝農田裏，他承包的就有七千多畝。
眼看漿潭聯圩被打開、洪水湧進農田，杜欽林忍不住埋怨起鄉幹部。但他不知道的是，按照要求，這片農田早該進洪了。
根據江西省要求，鄱陽湖區保護農田面積萬畝以下的，單退圩堤進洪水位為湖口站水位20.5米，萬畝以上的為湖口站水位21.68米。早在7月10日13:30，湖口站水位就已超過這一數字，漿潭聯圩當時就應進洪了。
湖口是鄱陽湖連接長江的唯一通道。每次汛期，一旦長江倒灌，湖口站就像一個感應器。數據顯示，僅7月6日至8日，長江倒灌水量就達3億立方米。
江西省防指的第一道令的確在7月10日就下了，要求南昌、九江、上饒、共青城、鄱陽縣五地萬畝以下單退圩堤不得以任何理由阻攔進洪，萬畝以上到了進洪水位，要有序進洪。
實際情況卻是，從未應對過如此險情，當時全江西幾無單退圩主動進洪。南方週末記者在九江多地走訪時發現，甚至多座千畝圩堤也是7月13日後才主動開閘。當地鄉幹部的解釋是，這都是農民的口糧田，“能保則保”。
“能保則保”和主動進洪間的矛盾，貫穿於防汛前期，從中可見決策者的為難。
第一道令前一天，7月9日，南昌新建區新培圩潰口，當日晚間成功封堵。然而，這道花費巨大人力封堵的圩堤屬於千畝單退圩堤，到了次日又要打開主動進洪。江西省河湖局負責人不得不趕緊出面表示，“如果單退圩堤決口，可以暫不封堵。”
直到7月12日，湖口站水位接近22.50米的保證水位，鄱陽湖全線告急。
7月13日凌晨，已經幾天沒怎麼閤眼的蘇家壋鄉黨委書記伍術剛收到通知。通知來自江西省防指，等級為“特急”。
相比於7月10日的第一道令，這份文件措辭更為嚴厲：我省鄱陽湖區和長江九江段防汛形勢異常嚴峻，為減少損失，湖區所有單退圩堤必須於7月13日主動開閘清堰分蓄洪水。一旦發現未按要求蓄滯洪的，追究有關領導責任。
當日18時，開閘的時間到了。伍術剛回憶，放水那一刻，他遠遠看着村民圍看農田被淹，忍不住噙着淚。
圩堤防禦標準為何不同
水是從漿潭聯圩上寬100米的滾水壩漫進來的。
滾水壩，又稱溢流堰，比主體圩堤的高度矮1米多。漲水時，超過限定高度，水就從這裏自由溢流。
平日裏，為了保護農田，村民會在滾水壩上壘起近1米的沙袋。一旦需要主動進洪，由挖機把沙袋推開。
杜欽林清楚記得，鄱陽湖每年汛期漲水，但1998年之後就沒見過與今年相當的大洪水了，他也從沒看過滾水壩進洪的場景，“以前都是能保則保”。
杜欽林對聯圩的抗洪能力充滿信心。用他的話説，他去過很多聯圩，都沒有漿潭修得好。特別是過去兩年，共青城還剛剛投入了1.8億元加固改造聯圩。
但他不知道的是，改造後的漿潭聯圩也只是達到十年一遇的防洪標準。“在今年超歷史洪水的情況下，這些圩堤長期泡在水裏，想守住風險很大。”九江市水利局建設管理科幹部李如鋼對南方週末記者分析，一旦潰堤，由於此前圩堤兩岸壓差大，決口後洪流速度很快，造成的破壞更為嚴重。
與其加固，為什麼不把鄉鎮圩堤的防洪標準提得更高，甚至和城防堤一樣？除了資金壓力，還有一層邏輯是：一旦遭遇特大洪水，到了萬不得已要抉擇時，不同的圩堤防禦標準就透露了答案——誰先進洪。
原則似乎又有例外。杜欽林發現，鄰鄉另一條圩堤，並未收到進洪指令。
這條圩堤名為大塘圩，依博陽河而建，圩內有千畝農田。入汛以來，幾乎每天都有人在堤上搶險維護。
千畝農田和萬畝農田兩相比較，人們很容易得出保大舍小的結論，如今卻反過來了。
答案與最初的決策有關。上世紀末以來，為提高鄱陽湖調蓄洪水的能力，中央要求鄱陽湖周邊必須退田還湖，移民建鎮。但在具體執行時，考慮到鄱陽湖區農田土地肥沃，是重要的糧倉，決定設立單退圩。
南方週末記者從江西省防指獲得的數據顯示，2007年，江西退田還湖完工，在南昌、九江、上饒三個設區市，共平退圩堤417座，其中單退圩堤240座、雙退圩堤177座。
這組數據背後是，當初定為雙退圩的區域，均為經濟效益欠佳的土地，單退圩則相反，保護的農田肥沃。
除了單退和雙退，剩下的就是“必保圩”。根據伍術剛的説法，由於當初認定這些圩堤後的區域並未佔用鄱陽湖水域，故未列入退田還湖之列。
顧名思義，“必保圩”不能進洪。江西省有890座“必保圩”，是單雙退圩堤總和的2倍多，蘇家壋鄰鄉的大塘圩就是其一。
在伍術剛看來，經過十多年發展，圩堤後的情況已有所不同。比如有些單退圩堤履行了城市道路的功能；有些單退圩堤的保護對象也發生了變化，像漿潭聯圩區內的農田，2019年一季粳稻平均畝產1022.2公斤，剛剛創了江西省單產新高。
此外，南方週末記者注意到，在共青城，不少單退圩後區域成了城區，但地勢高，且項目尚未動工。雖然此次也進了洪，但整體影響不大。
另一變化在於，過去二十多年裏，鄱陽湖區的農業大多走向了集約化經營的道路。例如蘇家壋，絕大多數農田集中在十來個大户手上，一個大户往往承包了上千畝農田。“以前每家就2-3畝，風險可以分擔，現在都集中在某幾家身上了。”杜欽林説。
意識到這些變化，伍術剛建議，此次洪水中單退圩堤第一次大範圍啓用，針對其間遇到的實際問題，能否重新規劃調整單退圩，並根據實際情況動態管理？
進洪後遇到新問題
伍術剛的想法，都昌縣防汛抗旱指揮部副指揮長王昆也有。他認為，隨着過去二十多年鄱陽湖區經濟社會發展，現有單退圩堤區域發生了較大變化，其防洪標準和防護範圍應該有所調整。
共青城在鄱陽湖西岸，都昌縣在東岸，九江市1/3的單退圩堤在都昌，共64座。全縣24個鄉鎮，有21個沿湖。
都昌也是經濟欠發達縣，兩個多月前剛剛宣佈退出省級貧困縣序列。截至7月18日，短短半個月，洪水導致當地農作物受災面積達41726公頃，直接經濟損失214584萬元。
“特別是主動進洪以後，沿湖21個鄉鎮受災嚴重，道路中斷，多個鄉鎮成為孤島。”王昆對南方週末記者説，“為了降低鄱陽湖水位，都昌人民是做了很大犧牲的。”
“犧牲”，都昌多名基層幹部都對南方週末記者提到。他們曾想過能否只啓動部分單退圩堤，但最終還是全部啓用了，其中包括全九江最大的新妙湖單退圩，保護耕地面積5.21萬畝。
主動進洪的作用明顯，鄱陽湖水位緩退。但壓力並未減輕，用一名鄉鎮幹部的話説，關鍵在於首次啓用，缺少進洪後的相應預案，暴露出了新問題，一線只能匆忙應對。
最棘手的問題是人手。根據一級響應要求，巡堤必須24小時不間斷，但年輕勞動力大量外出，這部分責任主要由幹部承擔。在江洲鎮，人手問題導致當地政府發公開信要求外出勞動力返鄉抗洪，引發輿論關注，最終有四千多人次響應返鄉。
“每天只能休息2-3個小時，幾乎每個人都疲勞作戰。”都昌縣左裏鎮鎮長劉守信説，到了夜間壓力更大，由於光線暗，巡堤只能靠微弱的手電筒光，效率更低。“一段1000米的圩堤，看一圈可能要半個小時。”
據劉守信介紹，為了監督巡堤，督查組的人還會在凌晨三四點“突襲”，檢查工作。
人手緊缺，鄉鎮政府還得安排專人“看”住村民，防止有人見水位緩退，又上滾水壩壘沙袋阻止進洪。南方週末記者注意到，個別鄉鎮還發生過有人用沙土堵住進洪管道的事。
基層幹部需要不斷回應的另一個問題是被淹農田的後續補償。
主動進洪後，不斷有鄉鎮幹部向都昌縣防指詢問補償標準。王昆無奈，他是副指揮長，但手中也沒有方案。他也期待能儘快出台有關辦法，明確補償的標準和方式。
湖區周邊以耕種為主，補償問題普遍存在。在蘇家壋鄉，據當地初步核算，漿潭聯圩受災稻田為1.84萬畝，還有約六千畝水產養殖田受損。
“僅我的合作社預估損失就有1500多萬”，杜欽林為他的七千多畝農田算了筆賬。
相比之下，耕種口糧田的村民要幸運一點。每户種的田一般不超過3畝，且在政府的統一安排下，買了商業保險，具體賠付方案正在商討。
隨着防汛能力的提高，21世紀以來，中國的洪水災害出現了新特點：人員傷亡大幅降低，主要是經濟損失。無論是興修水庫、加固堤壩、退田還湖等水利工程，還是退人留田這樣更靈活的手段，以及商業保險的覆蓋，都是洪災新特點背後的原因。
“治理思路如何適應水災的新特點，每個地方具體用什麼手段來減輕洪水的危害性，既需要統籌考慮，也要因地制宜。”伍術剛認為。
杜欽林經營的是商品田，買的是另一種財產險。根據他的説法，2020年5月，他以每畝5元的價格投保了1765畝地。如果全額賠償，保險公司將按每畝400元賠付。受災後，保險公司一度答覆稱其損失是因為人為行洪，並非意外導致，無法賠償。
杜欽林每天都開車到農田附近，蹲在路邊，琢磨着水退了多少。“如果無法在7月底前順利排水，晚稻就無法播種了。”
不過，也有好消息傳來，保險公司終於鬆口了，讓他去商討賠付方案。
深層次協調應如何
所有接受南方週末記者採訪的各級幹部都認為，啓動單退圩堤有法可依，早該使用。但他們也都無奈地承認，主動進洪淹沒農田，很容易遭受羣眾指責不顧民生。
連下兩道令，江西省防指也不得不思量再三。
7月21日，江西省防指秘書長徐衞明向南方週末記者介紹，江西省防指為此開了幾次研判會。與會人確實有顧慮，但考慮到水情雨情沒有減弱，河湖水位持續上漲，從全局出發，主動進洪勢在必行。
徐衞明透露，當時還制定了一套方案。倘若單退圩主動進洪後，鄱陽湖的水位還處高位，江西省防指準備向國家防總請示，讓省內4座國家級蓄滯洪圩堤也主動進洪，這一方案未啓用。
蓄滯洪圩堤是長江防洪的最後一道防線。有別於單退圩堤“退人不退田”，蓄滯洪區內留人也留田，但要求控制人口增長。啓用蓄滯洪區前必須轉移人口。根據水利部2010年公佈的《國家蓄滯洪區修訂名錄》，中國共有蓄滯洪區98處，其中長江流域44處，歸國家防總管理。
鄱陽湖險情緩解後，強降雨繼續轉向長江中下游，安徽成為首個啓用蓄滯洪區的省份。
當時江西省防指的壓力可想而知。實際上，無論各級官員還是學者都明白，此次啓動單退圩表面上看主動進洪，實際還是迫不得已才開閘。
國家減災委專家委員會委員程曉陶多次提到，到了進洪水位，儘快主動開閘比被動決堤更好，既能保堤，又能給村民撤退留下時間，安全事故大大減少。
但此前未有過需要如此大規模進洪的險情，“地方上的普遍觀念還是‘能保則保’。”江西省水利廳一名官員告訴南方週末記者，在地方政府的角度，主動進洪會造成大量經濟損失，還不如申請項目資金提高圩堤防洪標準。
其結果是，現有的防洪體系越來越依賴圩堤建設。江西省水利規劃設計院高級工程師劉小東告訴南方週末記者，但圩堤加高加固即便做得再好，隨着湖水不斷沖刷和水位抬升，防洪能力不會明顯提高。並且，由於資金有限，各地還是以加高加固部分重點圩堤為主，較小圩堤只能按低標準建設，民眾生命財產安全仍受威脅。
一方面是圩堤建設不斷加強，另一方面，圩堤管理權責劃分、資金落實、統籌規劃等方面仍存在不足。
數據有所佐證。根據2017年印發的《江西省水利發展“十三五”規劃》披露的內容，全省1.3萬公里堤防達標率僅29%左右，全省堤防保護人口仍有約580萬人防洪安全還未得到有效保障。
“與其一味整治圩堤，主動進洪才是長治久安的方案。”劉小東説，堵不如疏，洪水來了，一個省主動讓洪水淹一點，本省和下游的壓力就會變小。
鄱陽湖壓力減緩之後，洪水過境安徽，焦點也隨之轉移。7月18日，在江西啓動一級防汛應急響應一週後，安徽省防指也將響應級別提升至一級。
眼下，安徽省境內長江、淮河兩大河水位同步上漲，多條河流超警戒水位。南方週末記者不完全統計，截至目前，安徽已先後啓用了10個行蓄洪區，總進洪量超過20億立方米。
而在2016年洪災中，安徽共有129個千畝以上圩堤破圩，其中僅4座屬主動進洪（據《安徽省2016年洪災報告》）。
“總體來看，此次洪水過境，各省主動使用的分洪區數量還是較少，啓動也慢，仍屬於非常態性措施。”一位不願具名的江西省水利專家向南方週末記者表示，要知道，長江流域分佈的國家級蓄滯洪區就有44處。
他建議，防洪要做出最有利大局的選擇，良好合理的協調體系無疑是重要前提，這需要有正向的制度激勵，直白一點説，選擇主動進洪有什麼好處，洪水退後補償標準是什麼，都需要儘快明確。
或因此次首度大規模啓用單退圩堤主動進洪效果顯著，徐衞明表示，江西省防指正在考慮是否進一步擴大單退圩政策，以應對下次可能遭遇的超大洪水。“但這是個系統工程，涉及的利益羣體太多，還需從長計議。”
南方週末記者 杜茂林 南方週末實習生 沙莎